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三旧改造中政府角色定位分析 　　摘要：经济的迅速发展所引发的土地问题日益凸显，长期以来城镇建设用地的低效开发带来土地存量资源的严重不足。统筹土地资源开发利用和保护，协调土地利用与生态建设，保证土地资源可持续利用，是政府的职责所在。文章从“三旧”改造的背景出发，分析“三旧”改造过程中存在的问题，提出只有政府正确进行角色定位，才能突破当前土地资源贫乏的发展困境，推动城市建设走上集约、高效、可持续的发展之路。 　　关键词：广东省；经济；调控；改造 　　一、背景 　　“三旧”改造是国土资源部针对广东省多年经济飞快发展所带来的土地利用低效、土地资源紧缺、产业亟需转型等一系列问题，特别赋予广东省“建设节约集约用地试点示范省”的创新政策。2009 年广东省人民政府颁布的《关于推进”三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（ 粤府[2009]78 号） 正式提出了“三旧”改造的概念，其中“三旧”是旧城镇、旧厂房和旧村庄的统称。广州市作为广东的省会，率先作为试点城市，同年以《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府[2009]56号）正式拉开“三旧”改造的序幕。 　　广州是一个历史悠久的城市，具有两千多年的历史，不断进行城市更新。1985～1995 年，主要以地铁、内环路等基础设施建设拉动房地产开发探索旧城改造，突破发展空间的限制。进入21世纪后，广州重点以向外扩张新城建设为主，城市更新改造的重心转为公共建设及危改工程。同时，随着城市不断扩张，城中村问题日益浮现，城中村改造的项目增多。在广东省提出以“三旧”改造促进节约集约用地的号召后，广州的改造提升为全面的“三旧”改造行动。 　　二、“三旧”改造中存在的问题 　　“三旧”改造虽然相比以往的城市更新做法有实质性的创新，但在具体操作过程中，仍存在众多问题。 　　（一）政策的道德风险 　　“三旧”改造提出“经营性土地使用权可采取协议方式出让”，打破了我国规定的“招拍挂”政策，增加了土地交易过程中的“道德风险”的问题，在某种程度冲击了政府主导土地一级市场的开发；在政策的推动下，大规模推进“三旧”改造易造成市场预期过热、地价房价过高的问题；实物补偿过多导致开发强度过大、区域人口过多、公建配套不足的问题。 　　（二）控规指标调整，缺乏法理基础 　　“三旧”改造是以“行政命令”的方式号召全社会参与的城市更新探索，其实施流程和内容在某些方面对现有管理体制有所突破，规划指标的调整缺乏相应的法理基础，与现行的法定规划体系难以有效衔接。“三旧”改造中对土地规划调整的政策规定过于宽泛，在操作中与法定控规管理办法有一定冲突，导致现有的控规管治体系面临前所未有的挑战，造成规划失效和管理脱节。 　　（三）控规调整过于强调经济性 　　为降低规划的阻力，通过改造成本反推容积率，进而确定规划方案的技术方法，难以满足城市功能优化的发展目标。虽然实现了经济平衡，确保了“三旧”改造中各利益方实现经济效益，但是却与城市规划的公共属性大相径庭，也难以实现城市环境品质的提升和整体功能的优化。 　　（四）审批程序过于繁杂 　　“三旧”改造繁杂的审批程序，难以适应城镇化的快速发展要求。一个改造项目首先要制订改造方案报区城市更新改造办公室，审查后再报市“三旧”改造办公室，在两级审批过程中还要咨询区、市国土、规划等部门的意见，甚至还需要报市政府最终审批。一个改造项目从开始，到顺利拿到同意改造的批复，少则一年半载，多则长达数年。在长期反复的博弈过程中，审批周期长，不能适应城镇快速发展的需求。 　　（五）容易造成短视行为 　　负责控规调整的城市规划管理部门由于自身空间权益体系没有系统的建构，缺乏明确的空间权益分配、协调技术与政策方法，为满足“高效率”的改造，容易形成规划短视，批准低标准的方案。这容易使规划师在编制规划调整方案时，实现了政府的政绩，满足了开发商的利益，解决了居民的安置，但却丧失了城市的公共利益。 　　三、政府的角色定位分析 　　基于目前“三旧”改造的发展现实，笔者提出为更有效地推进“三旧”改造，政府的角色定位需重新明晰。通过刚性与弹性相结合、技术与政策相协调的管控体系对“三旧”改造地区的开发过程进行必要的公共干预，保障“三旧”改造的顺利实施，最终实现多方共赢。 　　（一）稳定政策，明确流程 　　政策是政府充分发挥其引导作用，为“三旧”改造工作规范运行、有序推进而制定相关的行为准则。政策规范、有序、依法、高效执行是提高政府公信力的必要条件。“三旧”改造以来，广州市政府根据穗府[2009]56号文和实际发展情况制定了相关政策，在一定程度上促进了“三旧”改造，但是个别政策由于权限划分不清，导致执行效果不佳，如《关于广州市“三旧”改造管理简政放权的意见》（穗府办[2011]17号）目的是提