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三权分置下征地补偿费分配问题研究 　　摘 要：土地三权（所有权、承包权、经营权）分置，衍生了源于土地集体所有权的集体收益权、源于农户承包权的承包收益权、源于土地经营权的经营收益权。在大规模土地征用开发过程中，巨额的土地补偿款作为土地收益的集中表现形式，在集体与农户以及不同权益主体之间进行分配。“三权分置”对征地补偿款分配具有决定性影响，它使村集体、普通承包农户以及承包大户（经营性农户）之间形成了巨大的补偿款分配差距，并有可能带来农户之间土地收益（收入）分配的非平均化，进而造成农户之间的收入分化。 　　关键词：“三权分置”；征地补偿；“两田制”；土地收益权 　　中图分类号：F321 文献标识码：A 　　文章编号：1003-0751（2017）09-0085-05 　　2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（下文简称《意见》），要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。实施“三权分置”是深化农村土地制度改革的重要举措。“三权分置”，即农村土地所有权归属集体，土地承包权归属（集体中的）农户，土地经营权归属（流转后的）土地经营主体，“三权分置”并行。本次土地制度改革不仅对明晰土地产权、加速土地流转和规模经营产生重要推动力，还对因为土地流转、规模经营以及土地非农化征用开发等带来的巨额收益分配产生深远影响。 　　一、农村土地制度改革的“三权分置” 　　《意见》出台之前，为适应和促进土地流转、规模经营和非农产业发展，一些地方的农村已经存在类似于或接近于“三权分置”的土地产权制度实践。以本项研究的调研地――河北省北镇为例，北镇不仅面临大规模征地开发，而且普遍存在一种被称为“两田制”的农地产权实践形式。 　　所谓“两田制”，就是村集体将全部耕地分?榱讲糠郑?一部分称为“口粮田”，在村民中按人口平均分配；另一部分称为承包地，是由村集体（一般是村委会）集中起来面向村民发包，村民根据自己的意愿和能力来承包面积不等的土地，并向村集体缴纳相应的承包费。与“一田制”或“均分制”不同，这种“两田制”特别是承包地制度的设立，强化了村集体的土地所有权，赋予村集体以更明确的并得到农户普遍认可的土地所有权主体地位。 　　北镇毗邻大城市，脱离土地、从事“非农”产业的农民比例很大，因此当地很早就出现了农民自发的大面积土地流转。在土地流转过程中，因为“两田制”的存在，村集体往往可以掌握大量土地予以集中发包流转，所以当地出现了一大批从事专业种植或养殖（包括少量非农产业）的土地流转经营主体。由此，北镇也在“两田制”基础上形成了事实上的土地经营权与所有权、承包权相分离的实践操作。 　　我国《土地管理法》对征收农用土地的补偿费用列出了具体项目，包括土地补偿费、安置补助费、 　　地上附着物和青苗补偿费。对于这些项目的分配或补偿对象，国务院发布的《土地管理法实施条例》中作了原则性规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，并由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。也就是说，地上附着物和青苗补偿费是明确补偿给失地农民个人的，而土地补偿费则需要补给村集体，由集体共同使用或再行分配。 　　从法理意义上看，土地补偿费归属集体，是源于我国农村土地集体所有制。国家征地后，意味着村集体丧失了对这部分土地的所有权，而不是失地农户失去了所有权，所以作为对土地所有权损失的补偿，土地补偿费理应由村集体共同所有。在此过程中，作为村集体成员的失地农户由于丧失了原本的土地使用权和前期各种投入，所以不仅理应获得作为土地使用权损失补偿的地上附着物和青苗补偿费，而且也应该获得部分土地补偿费和安置补助费。依据这一分配原则，在实际操作中很多地方政府对土地补偿费和安置补助费支付给失地农户个人和村集体的比例作了明确规定。《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》明确规定：集体经济组织可以获得的土地补偿费包括家庭承包方式土地（口粮田）补偿费的20%；被征土地没有土地使用权人和集体经济组织未发包以及实行其他方式承包的土地，土地补偿费全部归集体经济组织，由村集体经济组织依法分配或者使用。从事家庭承包经营的农户所能获得的家庭承包方式土地补偿费的80%、部分安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。① 　　上述征地补偿款的分配原则体现了农村集体土地所有权和使用权的关系。土地产权制度影响甚至决定着村庄层面征地补偿款的分配方式和结果。 　　二、地权分置与三种土地收益权的衍生 　　以征地补偿款分配为代表的