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间断平衡框架对中国政策过程解释力研究 　　〔摘要〕 间断平衡框架因揉合了政策过程的渐进式平衡与短期重大间断这两个关键变量，而能够同时对西方政策过程的渐变性和突变性进行合理、恰切的解释。为厘清该框架在中国政策情境下是否同样具有解释力及有效性，选用历史文献考察、纵向比较分析等研究方法对中国1949年以来户籍政策变迁的过程进行详细梳理与总结，并运用间断平衡框架对这一政策变迁过程进行验证。研究发现：间断平衡框架与中国的政策变迁规律基本吻合，但基于西方政策实践的间断平衡框架在解释中国政策问题时也存在明显的局限性。在决策机制层面，中国官方权威决策系统主导型与非官方决策系统参与型相结合的政策运行机制，有别于西方子系统政治与宏观政治互动型的运作模式；在决策的影响要素层面，中国社会组织、民众等行动者的参与也同西方利益集团和第三方议事机构的动议存在显著差异，具有明显的中国特征。在此基础上提出了对间断平衡框架的矫正意见，以期促进间断平衡框架的本土化，增强其在中国政策语境下的解释效力。 　　〔关键词〕 间断平衡框架；政策过程；解释力；户籍政策 　　〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2018）01-0064-09 　　公共政策变迁的理论探索在公共管理研究领域始终占据重要地位。美国政治学家拉斯韦尔等人于20世纪50年代提出政策科学建构的设想，创建“阶段启发法”，从而开启了现代政策科学建设时期。该方法将政策过程分为若干个阶段，通常为议程设置、政策建构、政策合法化、政策实施与评估等。〔1〕阶段启发法在20世纪70年代和80年代初成为一个有用的政策分析工具，学者们将复杂的政策过程分为多个阶段，并在特定的阶段开展了卓越的研究。然而，1980年代末期遭到学术界的猛烈批评，越来越多的学者投身到新的政策科学理论重建活动中，试图以新的理论取代阶段启发式政策过程分析方法的地位。他们从不同视角思考并建构了一系列具有代表性的理论框架：约翰?金登的多源流框架；鲍姆加特纳和琼斯的间断-平衡框架；保罗?萨巴蒂尔的倡导联盟框架；施奈德的社会建构与政策设计框架以及制度理性框架、政策扩散框架等。其中，揉合了渐进式平衡与短期重大间断的间断-平衡框架因其对众多的政策变迁具有较强解释力，而被认为是对渐进式政策过程理论的重大突破，在政策研究中占据主导地位。〔2〕间断平衡框架是基于西方政治理论与实践提出的，在解读西方某些重大项目预算、环境政策变迁、民用核能政策演变等实际政策问题分析领域得到广泛应用。国内对该框架的研究尚处于起步阶段，且受制于中西方现实情景的差异，已有研究主要集中于对该框架的引述和理论性介绍，真正用于实际政策问题研究的并不多见。但该框架对中国政策变迁的解释力究竟如何，能否在解释中国政策问题时发挥基本功能，是否能够成为学术界研究中国政策问题具有价值的分析框架，这都值得我们研究。本文选取中华人民共和国成立以来对政治、社会、经济发展具有重大影响的户籍政策变迁案例，运用间断平衡框架解释户籍政策历史变迁中所呈现的政策过程，以此验证该框架在中国情境下的解释效力。 　　一、间断平衡框架：理论渊源及核心要素 　　（一）间断平衡框架的理论渊源 　　20世纪90年代以来，西方关于政策变迁的理论与实践均得到较大程度的发展。根植于启蒙理性主义和实证主义以及“经济人假设”的完全理性决策模型因其适用条件极为苛刻、近乎不切实际而被学术界广为诟病。西蒙在反思和批判完全理性决策模型的基础上构建出渐进决策模型，试图克服完全理性决策的局限性。渐进决策模型有别于完全理性所坚信的“经济人”假设，而建立在“政治人”假设基础之上。“政治人”所追求的并非完全理性指导下对所有被择方案进行成本效益对比分析后作出最优决策，而是在有限的决策方案中作出相对满意的决策。〔3〕西蒙等人认为，既然完美的公共政策并不存在，那么变革性的政策就不能带来政策效果的实质性变化。因此，从政策制定者的角度来讲，国家政治系统保守天性常常偏爱现状，只在需要重大变化时才进行斗争和付出更多努力。〔4〕渐进决策模型指导下的政策制定是对现有政策的增补和优化，且具备较强的可行性和稳健型特征，一度受到决策者关注并在决策过程研究领域占据主导地位。然而在20世纪70年代，美国受经济危机影响，经济波动幅度增大，社会形势更加复杂，在此背景下采取增补性质的决策无法发挥其应有效用。因此，政府部门为应对危机作出公共决策的?u进性减弱，突变性增强。决策环境的变化使渐进决策理论模型面临理论和经验上的批判。〔5〕渐进决策模型将解释的焦点过分集中于政策的渐进性变化，忽视了对重大政策变迁的关注，使其难以对政策过程中的间断性变迁进行具有解释力的论证。 　　为规避渐进决策模型在新形势下的不适用性，增强政策过程理论对公共政策变迁的解释力，弗兰克?鲍