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菜价稳定政策执行障碍原因探究及对策分析 　　【摘要】公共政策执行的结果直接影响着公共政策的目标是否实现。通过“菜价稳定”政策的过程模型分析，揭示出政策本身，政策执行主体，政策执行对象和政策执行环境对政策执行造成障碍的原因，并探究政策障碍消解的路径，以保证政策的有效执行。 　　【关键词】政策执行 执行障碍 史密斯过程模型 　　一、“菜贱伤农”和“菜贵伤民” 　　2011年八月，温家宝主持国务院常务会议确定了六项基本政策措施：切实强化“菜篮子”市长负责制；加强蔬菜生产基地建设；改善蔬菜流通措施条件；落实和完善“绿色通道”政策；提高蔬菜产销组织化程度和强化蔬菜信息体系建设以促进蔬菜生产保证市场供应和稳定市场价格。起初，这一政策的出台被寄予厚望，很多人认为这一政策的实施将会出现多赢局面。对政府而言，可以通过建立一条现代化的有效率的蔬菜产销渠道更好地满足城乡居民日益增长的消费需要；对企业来说，政策中规定，加快产地农产品批发市场建设，升级改造一大批蔬菜批发市场以及在全国范围内对整车合法装载运输鲜活农产品的车辆免收车辆通行费等，对于相关企业来说，政策的优惠可以在很大程度上节约成本，扩大生产。对于蔬菜种植户和消费者，促进蔬菜生产有利于农民经济收入，菜价稳定有利于解决居民“买菜难”的问题。然而，菜价稳定政策执行半年以来，“菜贱伤农”和“菜贵伤民”实为悖论的两难问题却时有发生。一方面，各种蔬菜的收购价均一路急跌，山东某地的白菜田头收购价竟跌至一分钱一斤，农民投入与受益形成极大反差；另一方面，城市零售终端却菜价高企，消费者并没有得到任何实惠［1］。 　　形成两难问题的原因集中表现为：一些地区“菜篮子”市长负责制弱化，措施不落实，蔬菜生产水平和组织化程度低，流通设施能力不足，部分大城市蔬菜自给率过低，蔬菜价格大起大落。今年入汛以来洪涝灾害频发，也给蔬菜的生产供应造成一定影响。 　　从上述案例可以看出，虽然政府部门制定了以解决菜价起伏过大为目的的公共政策，但是由于公共政策执行是在复杂的社会系统中进行的复杂活动，其有效性经常会受到相关因素的影响，使得公共政策付诸实施后，并不尽然会取得预期的政策效果。［2］甚至导致公共问题重复出现或者政策失败等后果。 　　二、基于过程模型分析政策执行障碍 　　政策执行是指在政策方案被采纳后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，以实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。［3］G·艾立森指出：“在实现政策目标的过程中，方案的确定功能只占10％，而其余的90％取决于有效的执行。”托马斯·B·史密斯在《政策执行过程》中提出政策执行过程模型，提出四个关键因素影响政策有效执行。 　　（一）理想化的政策 　　理想化的政策是指，合理、合法、可行的公共政策，包括政策的形式、类型、渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象等。史密斯认为，影响政策执行的首要因素是政策本身是否理想和可行。在现实行政中，政策方案在制定过程中一方面缺乏对多方面因素的考虑，另一方面由于用于制定策略的相关信息缺乏或偏差常常导致政策缺乏合理性，针对性不强，没有针对客观问题；政策方案模糊不清，模棱两可，政策缺乏稳定性和公平性等。对于稳定菜价的政策措施，虽然它针对了当前的客观问题提出了切实可行的方案策略，但是仍然有相当大的执行难度，表现在以下两个方面： 　　1.涉及范围广，执行难度大。作为对社会资源和利益进行权威性分配的方案，有些政策涉及的问题小，仅在一定地区的相关部门就可以解决，涉及的资源和利益分配相对简单，执行难度小，政策执行成果也显而易见。相反，政策涉及的问题越大，牵涉到的地域范围和相关部门越多，资源和利益问题分配就越难，政策的执行成果也就越容易偏移政策的实施目标。对于“菜价稳定”政策来说，仅“菜篮子”市长负责制就要落实到每个市，而建立有效的蔬菜产销渠道就要对相关蔬菜繁育基地、产地蔬菜预冷设施、大城市冷藏中心、蔬菜批发市场、铁路交通运输和银行金融信贷实施一系列的建设和优化，其中涉及不同行业的各个部门，对于资源和利益分配的难度巨大。 　　2.目标群体所需调试度越大的问题，难度越大。另一方面，政策执行的目标群体也在一定程度上影响着公共政策的执行。实际上，政策目标所辐射的范围越广，面对的目标群体越多，执行难度越大。人们在长久的社会生产生活中养成了一系列的约定习惯，在政策执行过程中需要相应的调整。［4］在调整的过程中，由于人们的惰性和对于自身的利益考量容易产生对政策的抵抗从而造成执行障碍。“稳定菜价”的政策涉及蔬菜种植户，配送中心，物流等各行业的目标群体，执行难度大。 　　（二）执行机构 　　史密斯认为，执行机关的结构和工作人员，主管领导的方式和技巧，执行的能力和信心等在很大程度上也