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世界各国环境规制的演进与启示 　　[摘要]世界各国的环境规制先后经历了三个阶段的演进，从以命令与控制政策进行规制阶段到经济激励政策推广应用阶段，再到以信息披露为特色的政策创新阶段。环境规制的演进不但丰富了各国的环境规制政策工具，而且提高了环境规制效率。世界各国环境规制演进的经验对我国环境规制改革具有重要的借鉴意义。 　　[关键词]环境规制；命令与控制；经济激励；信息披露 　　[中图分类号]X32　[文献标识码]A　[文章编号]1003-8353(2009)06-0140-03 　　 　　20世纪30年代以来，世界各国环境规制先后经历了三个阶段。虽然目前命令与控制政策仍然是世界各国主要的环境规制政策，但是经济激励政策正在得到日益广泛的应用，而以信息披露为特点的政策创新自20世纪90年代以来也逐渐受到各国环境规制机构的重视。世界各国环境规制的演进不但丰富了环境规制政策工具，而且提高了环境规制效率。对环境规制演进过程的考察可为我国环境规制改革提供借鉴。 　　 　　一、以命令与控制政策进行规制阶段 　　 　　20世纪70年代末之前，许多国家在外部性理论指导下开始进行环境规制，命令与控制政策成为这一时期世界各国主要甚至是唯一的环境规制政策。所谓命令与控制政策(有时也被称作法律规制政策或行政规制政策)是指，政府通过立法或制定行政部门的规章、制度来确定环境规制的目标、标准，并以行政命令的方式要求企业遵守，对于违反相应标准的企业进行处罚。以美国为例，1955年《空气污染控制法案》的通过标志着美国联邦政府首次涉入污染控制领域。此后美国先后制定或修订了一系列环境规制方面的法律，如：1963年《清洁空气法案》，1967年《空气质量法案》，1965年《水质法案》，1977年《清洁水法》，1972年《噪声控制法》等。通过立法，美国在防治空气污染、水污染、噪声污染和固体废弃物污染等领域确立了全国统一的规制标准。 　　根据设置标准的依据不同，命令与控制政策主要包括两类政策工具：技术标准和绩效标准。技术标准主要是对企业治理污染或生产采用的技术做出详细规定。在运用技术标准进行规制时，通常先由规制机构根据治理污染的成本和收益确定能使社会福利最大化的排污量或治污量，然后选择能实现治污目标的技术，制定详细的技术标准要求企业执行。技术标准既有可能是生产技术标准，也有可能是治污技术标准。虽然从理论上可以找到最优的技术标准，但是由于规制机构通常并不了解治污的成本和收益，也不一定熟悉每一种治污技术，而且从行政管理上考虑，为每一个企业选择一种最优技术也是不现实的，因此在实际规制中通常要求所有企业采用统一的“最适用的技术”或“最可行的技术”。 　　 　　绩效标准是对污染企业的产量、排污量或排污强度实行限制，标准制定同样以治污边际成本等于治污边际收益为依据，但其不对企业所采用的技术加以限制，从而使企业在治理污染时具有一定灵活性。绩效标准通常是按行业制定的而不是按企业制定的，这意味着不同治污成本的企业要执行相同的治污标准，而且在排污强度标准下排污总量往往难以控制。与技术标准相比，绩效标准由于降低了技术转换成本，因而效率较高；不过绩效标准的监督成本相对较高，需要规制机构长期搜集企业排污信息，并据此对违规企业做出处罚。 　　为了制定实施命令与控制政策，这一阶段世界各国先后建立了环境规制机构。以美国为例，1970年环境保护局(EPA)正式成立，该机构将原先分散在内政部、健康管理机构、教育与福利机构、农业部门、原子能委员会、联邦辐射管理机构以及环境质量管理机构等众多部门的环境规制职能集于一身，到1980年它已拥有13000名职员和超过70亿美元的财政预算。 　　20世纪70年代，命令与控制政策的运用取得了一定成效。以美国空气污染防治为例，《清洁空气法案》和据此制定的环境规制政策使美国空气质量有了明显改善。表1显示，环境规制使美国六种主要空气污染物的排放水平都有不同程度降低。 　　二、经济激励政策推广应用阶段 　　 　　尽管命令与控制政策在环境规制中发挥了巨大作用，但是随着时间推移人们逐渐认识到这类政策存在很大弊端。20世纪70年代末，对命令与控制政策的质疑逐渐增多。众多相关研究都认为命令与控制政策缺乏成本有效性。在这一背景下经济激励政策开始受到日益重视。 　　经济激励政策并不规定污染治理水平或技术，而是通过市场信号为企业提供经济激励，引导企业在追求自身利益的过程中实现污染控制目标，这类政策也被称为基于市场的环境规制政策。经济激励政策可以分为价格型规制政策和数量型规制政策两大类，主要包括四类政策工具：环境税费、补贴、押金――返还和可交易许可证。 　　环境税费是庇古税理论在环境规制实践中应用的典型，根据征收对象不同，环境税费可以分为排污税费、使用者税费和