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中国统筹城乡体制机制体系创新的基本实践 　　摘要：从统筹城乡规划、户籍一体化改革、土地产权制度改革、城乡生产要素配置、加大对弱质农业的直接扶持五个方面阐述了统筹城乡发展。文章分析了统筹城乡体制机制的系统改革思路，归纳出我国城乡统筹体制机制创新体系的主要方面。最后，提出统筹城乡体制机制创新中应特别注意的四个关键性问题。 　　关键词：城乡统筹；城乡二元结构；生产要素配置 　　中图分类号：D63　文献标识码：A　文章编号：1008－1569(2011)03－0014－10 　　 　　在经济转轨时期，城乡统筹被提升到一个前所未有的国家战略高度，其实国内对统筹城乡发展的理论和实践探索起步较早。改革开放伊始，各地就已陆续展开对城乡统筹的初步摸索。上世纪80年代末开始，城乡统筹研究的热点主要集中在城乡边缘区；90年代中期以后，人们开始尝试建立较完整的城乡统筹理论框架和实践体系。自重庆、成都被国务院确定为国家统筹城乡综合配套改革试验区以来，统筹城乡发展得到的重视与日俱增。经过多年的理论研究和实践探索，统筹城乡的体制机制创新也日趋成熟。 　　 　　一、统筹城乡发展的主要方面 　　 　　中国城乡二元结构制度背景的特殊性――即经济二元结构与经济体制二元结构并存――使城乡统筹更为复杂。通过多年的探索，大家的目光都不约而同的聚焦在少数几个关键环节和热点上。 　　1、立足城乡联系，统筹城乡规划。我国城乡间有着极其复杂的联系，既包括农村与小城镇的各种联系，也包括大城市与小城市的各种城乡关联。统筹城乡发展必须要把这些联系统筹起来考虑。各级政府不得不思考工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民、经济与社会的协调发展。通过体制改革和政策调整，统筹布局第一二三产业，促进城乡之间的优势互补。规划工作的本质是在特定社会条件下，应对特定社会需求所做出的一种制度安排。国外城乡规划发展大体上经历了从“关注物质空间”到“关注社会经济”再到“作为公共政策”的转变过程。相对而言，我国城乡规划借鉴城市发展也走过了一条从“纯粹的物质工程设计的技术工具”向“独立的行政职能”进而转向“综合空间政策”的发展道路。特别是近几年，随着政府职能的转变，城乡规划向公共政策的这种转变也越来越明显。 　　城乡统筹规划是指“对一定时期内城市、镇、乡、村庄的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理，是由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的规划体系，是政府指导、调控城市和乡村建设的基本手段，是促进城市和乡村协调发展的有效途径，也是维护社会和平、保障公共安全和公众利益、提供公共服务的重要公共政策之一。”从政策的角度来看，城乡规划具有公共政策属性，是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等领域。美国总统罗斯福的主要智囊塔格维尔认为规划是“政府的第四种权力”，和立法、行政、司法三种权力相同，规划的作用是运用政府权力对国家资源进行调配。同时，规划是一种衍生效应极强的公共政策。第一，规划作为公共政策会对其他公共政策，如地方财政政策、土地政策、城乡交通政策等都产生广泛影响。第二，规划的核心功能是对建设行为的约束和引导，因而城乡规划会随着这些建设物对城市和乡村各个方面产生长时期的影响。实际上，规划早已突破了“一纸蓝图”的局限，而更多的强调其编制、实施、调整、反馈的过程性，表现为一种管理公共事务的动态过程。 　　鉴于城乡规划的政策属性，城乡规划需要体现时代精神，树立正确的价值导向，贯彻落实“价值判断”、“公共政策”、“公众参与”、“规划管理”和“物权权属”等现代规划理念；并且寻求公共资源配置的公平性方式，推进公众参与规划的制度安排，关注社会弱势群体的需要和福利。在市场经济条件下，城乡规划担负起平衡适应市场发展需要更正市场失效的双重功能。一方面使城乡规划充分地遵循市场原则，推动“城市－乡村”效率最大化；另一方面有效更正市场驱动的“城市一乡村”发展失效，促进“城市－乡村”的可持续发展。前者要求城乡规划与市场发展的协调，使规划决定的规模、发展布局、功能分区适应市场经济发展的需要，使土地、劳动力、资本、城市基础设施等资源利用效率都达到最大。后者需要规划对经济行为外部性而导致的“市场失灵”进行矫正，避免因互不相容的土地利用类型空间集聚而导致的社会福利损失。 　　在实践中，城乡规划是地方政府提供公共政策与公共服务的重要依据与手段，在市场与政府这“两只手”的作用下，发挥“规范、协调、监管、服务”的作用。第一，规划可以通过立法监管政府，以规范各级政府在经济建设、城市建设领域的行为。第二，规划可以通过颁发标准、颁布禁令、设定行政许可、提供规划信息等手段提供公共政策与公共服务，引导市场力量，协调市场中各方主体行为，并使规划成为各方利益