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中国农村合作金融机构改革存在的法律问题及其原因分析 　　摘要：农村合作金融机构是对中国社会主义新农村建设提供金融扶持最有力的组织保障。作为一种新兴的组织机构，在近几年的探索改革中，它发挥了以往的农村金融机构不能替代的作用，取得了比较令人满意的效果，但是也暴露出了不少问题。文章试图从法律的角度来解析农村合作金融机构在定位、产权和资本制度等方面存在的问题，以期对以后的完善有所帮助。 　　关键词：农村金融；合作金融；产权问题；资本制度；立法 　　中图分类号：DF438;F830.34 　　文献标志码：A 　　文章编号：1008-5831(2007)06-0086-04 　　 　　一、中国农村合作金融机构改革历程 　　 　　合作金融从本质上说是一种互助互济的经济组织，通过向社员提供金融服务维护社员的经济利益，具有民主、自愿、非盈利性等特点。而中国传统的农村金融机构主要包括农村信用合作社(以下简称农信社)、农业银行、农业发展银行，它们在农村的具体业务大不相同。农业银行现在的客户主要为企业和其他单位，已与农户无直接关系；农业发展银行属于政策性银行，主要发放粮棉贷款，与个体农户也无直接关系；只有农信社与农民直接关联最多，它的机构网点遍布农村，职工人数庞大，资金实力雄厚，推动着农村的经济发展，对农村发展贡献最大，是中国金融体系的重要组成部分，是农村金融体系的基础。但是在长期的实践中，农信社也暴露出了不少问题，在一定程度上阻碍了对农村、农业的扶持。中国的农村合作金融机构改革也主要是围绕农信社展开的。 　　建国以来，中国农村合作金融发展经历了几次重大制度变迁，大致可将其分为三个阶段； 　　第一阶段，建国初期到20世纪90年代中期。这是农信社建立、普及并经历“反复”发展和理论不断创新的阶段。1951年，农信社在全国普遍建立，采取了农民入股、一股一票的信用合作性质，随后农业银行于1955年成立，负责指导农信社工作。在1957年农业银行被撤销以后，农信社又被纳入人民银行管理。在人民公社化时期，农信社还与银行营业所合并，下放给人民公社管理，“被集体化或准国有化”。但随之中央决定恢复农信社的性质和任务。文革期间，农信社归由贫下中农管理后，财务混乱，业务几乎停顿。1972年中央又开始对农信社做出调整，恢复其独立经营，并逐步将其人权、财权和资金使用权收归人民银行，农信社成为国家银行的基础机构。1984年，为满足农村金融需求，国家启动了恢复农村信用社民办改革方案，提出恢复农村互助合作金融本性，但进展不大。1990年人民银行颁布《农村信用社机构管理暂行规定》，明确委托农业银行对农信社进行管理。 　　第二阶段，20世纪90年代中期到2l世纪初期。这是中国农信社真正意义上的改革起点。1996年国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》。改革的核心是把农信社逐步改为“农民自愿入股、社员民主管理、主要为人股社员服务”的合作金融组织，农信社与农业银行脱离行政隶属关系，其业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和人民银行承担。1999年以来，人民银行承担起改革过渡期间对农信社的行业管理职能，加强对农信社的监督管理，予以政策扶持。2000年7月农信社的试点改革在江苏省全面铺开，通过该试点的探索，在产权形式、法人治理等方面都积累了丰富的经验。 　　第三阶段，2003年至今。此次改革是由银监会主导的，目前已经在全国展开并取得不错的成效。2003年6月，国务院下发《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》，确定浙江、山东、贵州、重庆等省市为8个改革试点省(市)。2004年8月国务院办公厅印发《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，确定北京、河北、四川等21个省(区、市)，作为进一步深化农村信用社改革试点地区。至此，全国31个省(区、市)除海南、西藏外均进行了改革。2003年以来的这一轮农村信用社改革的重点有两个方面：一是改革农村信用社产权制度，二是改革农村信用社管理体制，目标模式是“使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展和自担风险的市场主体，真正成为服务于农民、农业和农村经济的社区性地方金融企业”。在这一轮改革中，各地根据本地的经济特点，进行了不同探索。由此形成了三种主要模式：以江苏为代表的组建省联社模式，这是改革中被采用最多的模式，目前除天津农村合作银行、上海农村商业银行、北京农村商业银行之外，其余27省(区、市)均选择省联社模式：以常熟、张家港、江阴为代表的农村商业银行模式；以浙江鄞州为代表的农村合作银行模式。 　　 　　二、农村合作金融机构改革中存在的法律问题 　　 　　建构新的农村金融结构体系不可能一蹴而就，况且中国农村的金融情况又极为复杂，新农村建设需要多形式、多层次的金融服务。2003年这轮改革被认为是历