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代建模式下保障性住房的投资控制及实证研究 　　摘要：在我国保障性住房建设进行地如火如荼的时候，创新保障性住房的建设模式和加大保障性住房政府投资的有效控制，是一道亟待解决的难题。文章在总结我国当前保障性住房建设模式的基础上，重点分析其基本特点及相应的杭州、广东和南京特色。其次，通过对南京市保障性住房四大片区之D片区的实证分析，发现该片区的政府投资控制有失控的苗头，进而从设计概算批复、代建单位准入标准、合同条款等方面剖析建设成本偏高的原因。最后，提出加强代建模式下保障性住房政府投资控制的对策建议。 　　关键词：保障性住房；代建制；投资控制；南京 　　 　　我国中央政府承诺在“十二五”期间规划建设3 600万套保障性住房，其中2011年要开工建设1 000万套。一方面，为督促地方政府完成这一艰巨任务，上级政府纷纷通过签订“军令状”的形式将建设目标分解到下级政府，如南京市2011年保障性住房的建设任务是5.7万套；另一方面，在吸引社会资金参与保障性住房建设乏力的形势下，政府投资仍将在今后一段较长时间内担任主力。因此，如何创新保障性住房的建设模式，加大政府保障性住房的投资控制，又好又快地完成保障性住房的建设目标，成为摆在各级地方政府面前的一道难题。 　　一、 代建模式在我国保障性住房中的应用 　　目前，按照保障性住房建设中政府参与程度的不同，可将我国保障性住房建设模式分为政府直接建设（如重庆模式）、企业独立建设（如万科万汇楼项目）以及政府与企业共建等三大类。其中，政府与企业共建型又包括BT模式（如浙江省湖州市怡和家园项目）、配建模式（较多采用）和代建模式等。 　　1. 保障性住房代建模式的基本特点。《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）要求对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。保障性住房的代建模式通常是房地产开发企业接受政府的委托，代为建设保障性住房，竣工后将房屋的所有权移交政府。 　　保障性住房的代建模式如图1所示，其特点主要包括：（1）政府投入财政性资金；（2）代建人通过招标方式产生；（3）代建人的收益来自代建管理费和项目投资节余奖励；（4）代建人负责项目的全过程实施管理。相对保障性住房建设的其他模式而言，代建模式的优点主要体现在：（1）实现政府投资工程的“投资、建设、管理、使用”分离，减轻政府管理负担；（2）房地产开发企业有较低但稳定的收益，且能发挥房地产开发企业的管理、成本和品牌等优势。因此，代建模式已被杭州、广东和南京等国内许多地区的保障性住房建设尝试采用。 　　2. 保障性住房代建模式的杭州特色。杭州市的房地产开发企业介入保障性住房代建，是根据2010年杭州市政府颁布的《杭州市拆迁安置房项目代建制实施细则》进行的。根据该细则要求，政府对于参加代建的企业具有严格的资质和相关要求，在公司规模、资金背景、施工业绩等方面进行全面考核，只有政府相关部门认可后才有准入资格。其资格要求包括：开发商注册资金部分超过人民币1亿元以上；申请前三年内在杭州市开发房地产住宅项目和代建拆迁安置房项目累计竣工建筑面积达到20万平方米以上或者申请上一年在杭州市开发房地产住宅项目和代建拆迁安置房项目施工面积达12万平方米以上；有良好的企业信誉，近两年无不良信用记录等。 　　目前被杭州市政府认可具有保障性住房代建资质的企业只有32家，而这其中大多数也是近两年才取得该资格的，即严格的准入制度是杭州市保障性住房代建模式的一个特色。 　　3. 保障性住房代建模式的广东特色。广东省于2006年2月出台了《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）》，并且设立了省代建项目管理局。该局通过组织公开招标等方式选择代建单位，并与之签订代建合同。合同签订之前，代建单位需缴纳总投资10%的履约保证金。代建费由两部分构成，其一是代建单位管理费，按照国家有关规定执行；其二是代建服务费。总投资在2亿元以下的项目，代建服务费为总投资概算的2%；总投资超过2亿元的，2亿元部分按2%，超过2亿元部分按1.5%计算。代建服务费在项目实施阶段支付50%，项目建成交付使用后支付40%，工程保修期结束后支付10%。因此，其特色主要体现在公开招标和加强经济手段。 　　目前，代建模式已被应用于广东省的多个保障性住房项目，如万科承建的深圳龙华保障性住房项目、惠州市的惠祥花园和火车西站保障性住房项目等。 　　4. 保障性住房代建模式的南京特色。2010年初，南京成立了保障性住房建设指挥部，同时成立了全国首家保障性住房建设政府平台，即由城建集团、交通集团等单位共同出资10亿元组建市保障性住房建设发展有限公司（以下简称“市保障性住房公司”）