从官僚制思考框架看公共行政精神演变.docVIP

从“官僚制”的思考框架看公共行政的精神演变 　　 摘 要：从传统官僚制到现代官僚制，再到后官僚制，体现了公共行政的精神转变。权力分布从官僚主导到势力均衡再到社会主导，体现了行政体系公共性的增强；从倚重权术到尊重规则再到多种治理方式的并重，体现了政府乃至整个社会管理效率和治理能力的提高。从官僚制的思考框架引申出，我国的行政管理体制改革应当是加强民主化与理性化并重；既要重视政府自身的改革，也要改善政府与社会的互动，提高公民社会的自我管理能力。 　　 关键词：官僚制；公共行政精神；官僚制民主；公共性；治理 　　 中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1002-7408（2011）01-0057-03 　　 　　公共行政实践的复杂性决定了实证分析和理论探讨两种研究取向都不可缺少。只有宏大叙事而没有细节追问最终会导致理论偏离实际，只强调公共行政的差异性也会陷入繁杂的细节讨论而迷失方向。对于理解公共行政的组织形态和精神实质，“官僚制”模型就是一个高度抽象却有用的宏观理论框架。作为公共行政的核心概念之一，它一定程度上反映了人们在不同时代对金字塔式组织结构与巨大力量的依赖、无奈与担忧，但由于不断注入了许多新的因素，也反映了人们在制度设计上反思创新和扬长补短的能力与活力。从官僚制的角度分析公共组织和公共行政现象，因此而成了历久弥新的主题。本文基于官僚制的三种形态，即“传统官僚制-现代官僚制-后官僚制”的框架，分析公共行政的精神演变，探索其对中国政府管理改革的启示。 　　一、从官僚制的形态看公共行政精神的基本演变 　　1.传统官僚制。传统官僚制，狭义上主要指主权国家形成后较为职业化的行政体系，如西方中世纪后期专制君主制下的官吏制度对封建制的取代和民族国家（nation-state）的形成；次广义则包括主权国家及其他各种政体（polity）控治下的较为职业化的行政体系，如中国战国时期“俸给制”下大量“仰禄之士”的出现；更广义地，一切行政管理机构，如各古代帝国或王国的行政管理体系，都可以称为传统官僚制。如果包括社会组织的官僚化，外延就更加宽泛。 　　传统官僚制本质上是人治的，国防、外交、预算、法律、吏治等基本大权控制在君主而非国家的手中，是服务于私而非公的。这是其根本性质上的局限性。从具体表现上看，行政系统内部还没有能力制定和贯彻太多的工作标准，外部也缺乏足够的力量形成对行政系统的控制。政府职能上，政治统治职能远远超过社会管理和服务的职能。人事上，较为看重的是行政人员对某个特殊集团的忠诚，而非普遍性的明确绩效标准。这种社会官僚集团，虽然也会跟社会集团进行各种形式的结盟，获得其支持，但由于共识的力量不足以形成强制履行义务的压力，所以公共绩效很不可靠。 　　传统官僚制组织的承载者即官僚们，尽管在不同文化、不同时代中，其权力基础、与统治者的关系、自身产生方式不尽相同，但基本上都处于一种权力比较集中的社会状态之下，因而具有很强的自利性。官僚们在这种社会中分享很大一部分权力，所以他们不仅仅是“代理人”，也是当时社会体制的“股东”。而普通大众没有足够的力量去形成和保障自己的基本权利，没有对整个统治阶层也包括官僚集团形成足够的制度内和常规化的制约，相对于国家，人民只是行政的客体和仆从。即使君主将自己称为“国家的第一勤务员”，[1]情况也没有什么改变，因为对权力只有自然限制而缺乏法律限制。 　　从与管理对象的关系看，由于缺乏相对明确、可操作以及受到监督的规则，因此无论组织内还是组织外，也就容易衍生出众多的“潜规则”，譬如按照血缘关系、个人利害和偏好等分配公共资源等等，难以形成“形式上”的平等和机会均等。传统官僚制能够存在，在于缺乏对行政机关及其人员权力的制衡，缺乏明晰化和明细化的办事规则，缺乏客观化的绩效标准和责任体系。所以，在官僚体系和普通民众的关系上，传统官僚制总体上是官僚本位。 2.现代官僚制。传统官僚制虽然孕育了现代官僚制的许多特征，比如日渐职业化的官僚队伍，但在君主制让位于各种形式的民主政体、人治让位于普遍性的法治之前，现代意义上的官僚制不可能真正建立。韦伯等权威作者对现代官僚制维度的诠释，如权威等级制、劳动分工、技术胜任者、程序设计、规范在职者的行为规则、有限的职位权力、有区分度的报酬、非人格化、管理与所有权的分离、书面交流的强调、理性原则等，[2]体现了现代对传统的继承和突破。现代行政法治的发展提供了一系列的制度化保证，比如组织和人员的权力制衡、程序要求、听证会、司法审查、责任追究、信息和行政会议的公开等。[3]没有这些制衡，行政体系伴随公民福利供给的增加而进行的扩张是危险的。 　　现代官僚制一方面便于进行大规模的分工协作，在满足公众共性需求上也比较符合规模经济，可以实现整体效率。规则的约束则反映了人类监督和管理能力的提高，