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从官员管理体制看农地征用的变革方式 　　政府以行政锦标赛制为主的管理体制支撑了中国经济30多年的高速发展，但随着经济发展方式的必然转变、社会矛盾的不断扩大，这种管理体制面临着前所未有的危机。征地拆迁、农民失地、房地产泡沫等带来的一系列问题是中国传统经济增长模式带来的高昂成本。本文从官员管理体制角度探讨征地拆迁带来问题的一些原因，以期得出可能的政策变革方式。 　　一、从官员管理体制角度分析农地征用出现问题的原因 　　（一）官员管理体制概述 　　1.属地化管理、行政逐级发包制、财政分成相结合的地方管理方式 　　改革开放以来，中央下放给地方政府大量行政职权，诸如立法权、人事权、财权、经济管理权等，并给予许多优惠政策。（1）财政上采取分税制，即税收立法权收归中央，税收由中央与地方按种类和比例进行分成。分税制下，地方政府事权未减，势必难以避免地方政府为了事务管理的需要和自己的利益，采用增加土地转让等方式扩大预算外财政收入。（2）管理中采取的全面管理，使得地方政府领导在决断时果断有力，同时也限制了其他主体对行政的影响。 　　2.晋升竞争 　　中国各地区发展环境、所受局限、面临压力不同，为激发各地官员的积极性、减少监督成本，中央政府将地方一把手的晋升与当地发展指标挂钩，集地区发展激励、民生激励、解决社会矛盾的激励于地方一把手。中央政府依据GDP增长率、财政收入、出口创汇量等具体、简化的指标考核官员，导致政府关心可测量的项目发展而忽视软性标准。同时，通过平衡评价标准激励官员提高工作效率，但晋升竞争博弈的零和性不利于地方政府关心边界地区的发展。 　　（二）农地征用问题的原因分析 　　1.补偿款作为成本难以增加 　　行政逐级发包制与财政分成结合产生的“包干制”，使各级政府之间、政企之间、政府与事业单位之间以及政府与农民之间，本质上都存在着行政与经济事务的发包关系。在征地方面，农村集体建设用地的较低价格征用，对政府来说是节省了开支，对用地部门来说是降低了成本，都有利于“包干制”下自己部门任务的完成。 　　2.城市内外的土地利用双扩张 　　行政首长负责制下，政府一把手必须调动地方超收节支、提高效率的积极性。城市内的房地产市场呈现局部卖方市场，日渐高涨的房价使得政府与房地产商都产生了建房越多越好的幻觉；由于中国产品出口在未来长时间内不会再有很大增加，内地产能也快饱和，制造业产品市场呈现结构性的买方市场态势，地方政府为了提高GDP，依据惯性思维，不得不以更优惠的政策来吸引厂家在城市周边的工业园建厂。 　　3.不少地方政府选择以经营为主 　　“包干制”固定了下属单位的义务和责任，也导致了行政职位苦乐不均的问题。20世纪90年代后期，乡镇企业、中小型企业等发展逐步衰落，政府失去了重要的税源、经济支持和GDP发展来源。1994年实行分税制后，只分成、不算量的中央税收方式对贫困地方政府收入造成重大影响。 　　在巨大的晋升压力下，有些地方政府为创造预算外收入，在管理与经营之间选择了经营为主。地方官员晋升需要本地GDP或较大的工程等“看得见的”政绩，与相邻同级政府竞争需要发展速度，所以，在中央放开土地流转限制的契机下，一些地方政府盯准了农用土地，特别是农村集体建设用地这块肉，开始利用土地流转做起了经营土地的文章。 　　二、可能的解决办法 　　基于以上分析，提出如下建议： 　　（一）从考核方面寻找突破点 　　不再只依靠一个又一个官员对晋升的渴望形成激励，而是更注重多方面的评价。 　　1.改革考核指标 　　参考企业管理中的“360度评估”，分上级政府评审、司法机关考察、民意调查等方面，依据一定权重用于对官员的考核，重视司法的条化管理与公民的自下而上的意愿。 　　2.改革考核办法 　　弱化官员激励机制，以弱激励代替强激励，以比较平缓的晋升体制代替政治锦标赛制度，评价维度多元，弱化同级竞争，调整地方政府利益偏好，政府监督权分散……并最终逐步通过竞争机制的调整，改变行政架构。 　　（二）重视条化管理 　　行政中上级在分派给下级事权的同时，在明确责任制后，需留协调与监督的职能在本级政府。中央及省级政府将税收、土地使用、外汇管理、出入境管理、银行信贷、跨地区劳务用工列为单独职能归入管理范围，并依法行政；在纵向制度中允许设立法约尔桥，保护同级的合作。 　　1.在设定基本行政标准、各地间协调标准与监督方面，加强条化管理。比如中央在地方签署的契约不完备时，有政策的最终解释权；上一级政府须将下级地方政府间协调作为下级官员晋升考核标准之一，以促进易于双赢的竞争体制形成。 　　2.调整分税制模式。逐步将收归国家的一部分财权下放给各个地方政府，以便其增加经营土地外获取的预算外收入。 　　3.实行统一的土地登记制度，平等保护产权。通过尽量