论政府在新农村社区化建设中的角色错位及矫正.docVIP

PAGE PAGE 1 论政府在新农村社区化建设中的角色错位及矫正 　　内容提要　新农村社区化是推进社会主义新农村建设的重要载体，也是真正实现村民自治的催化剂。政府在新农村社区化建设中存在角色错位现象，主要原因为乡村关系传统格局的影响；制度规定还不够完善；政府官员“经济人”追求自身利益或效用的最大化。应通过加强制度建设，发挥“掌舵”功能，构建“服务型政府”的途径来对其进行纠正。 　　关键词　政府；角色错位；公共服务 　　作者简介　李雪强(1970－)，男，南昌航空大学文法学院教师；(江西南昌 330063)王晓玲(1970－)，女，江西教育学院教师。(江西南昌 330029) 　　本文为2008年江西省高校人文社会科学研究项目(GL0829)的阶段性研究成果 　　一、新农村社区化建设中政府角色错位的主要表现 　　1　政府职能越位，政府包揽一切事务 　　一是政府包揽了过多的由非政府组织承担的职能。在传统体制下，由于政府的权能无所不在、无所不能，社会生活的一切均被纳入到政府的行政管理体系之中，而一般意义下的社区组织基本上没有形成，村民自治组织严重萎缩、发育不良或功能异化。二是政府把非政府组织作为其附属单位或下属单位，并且直接干预这些组织的自主权利。这自然违反了乡镇政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的原则。村民委员会作为唯一的一个受法律保护的农村基层群众性自治组织，在实践中并未能真正发挥“自我教育、自我管理、自我服务”的自治作用，反而蜕变为政府实现城市基层社会管理的、事实上的“准行政组织”。在现实的农村治理过程当中，出现了许多直接管理和干涉村民内部事务的事件，譬如有的乡镇政府居然用红头文件任免村委会的干部，还有的乡镇领导对于村民自己推选的村委会候选人横加阻挠其当选。 　　2　政府职能缺位，公共产品供给不足和结构失衡 　　首先，在我国当前农村社区管理体制中，政府转变职能，实行政社分开，这是必须的。但在有些地方却一夜间从“万能政府”走向了另外一个极端，即对农村社区的一切事务都撒手不管了。而除行政事务以外的其他公共事务都由村民自治组织包揽。这就是没有做到“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作予以指导、支持和帮助”这一原则。“当政府把所有权和控制交给社区时，它们的责任并不由此而结束。政府也许不再直接提供服务。但是仍然对保证满足居民需要负有责任”。其次，本来应由政府提供的公共产品，政府要么不愿提供，要么无力提供，造成公共产品供给的严重短缺。很多基层政府对于易出“政绩”和实现自身利益的一些公共产品，有非常高的供给热情。而对于农业科技推广、教育培训、文化设施建设、市场信息提供等等，则不愿提供或提供不足。在新农村社区化，逐步实现社区自治过渡中，针对规避“搭便车行为”、社区自治组织的不健全以及社区居民参与能力与意识低下的情况，在担负社会管理、提供公共物品和社会服务等方面，政府担负着主要责任，所起的作用也是其他组织和公众无可比拟的。“良好的政府不是奢侈品――它是发展所必需的”。最后，中央和地方各级政府提供公共产品的责任和范围划分不清。很多地方尤其是中西部落后地区农村县和乡镇两极财政供给能力有限，而目前实行的财政转移支付力度还远远不能满足这些地方农村社区化建设的需求。 　　3　政府与社区组织各自管理自己的事务，两者互不相干 　　乡镇政府没有履行“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作予以指导、支持和帮助”，村民委员会也没有遵循“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”的原则。在农村社区建设中，政府需要做一只“有力推动的手”，政府的功能包括输入能量和参与管理，政府应该向社区输入法律制度、资金、设施、信息等资源，并直接参与治理某些公共事务。当然，在村民高声呼吁自治的今天，大多数政府部门要从农村社区中逐步退出，并将公益性功能让渡给相应的自治组织和中介组织。但是，政府组织也不能完全退出，政府“需要直接参与治理外部性极强的公共事务”。 　　二、政府在新农村社区化建设中角色错位的成因 　　对于我国新农村社区化建设中的政府角色错误定位问题，究其原因，笔者认为，概括起来主要有三个方面的因素。 　　1　乡村关系传统格局的影响 　　在过去，乡村关系基本上是一种上下级的行政隶属关系，特别是人民公社时期，这种关系更为突出。所以，不管是农村干部还是广大村民，乡村关系行政化已成司空见惯，根深蒂固于每个人的心中。所以即使在如今的农村社区建设进程中，村民自治已成大家共同的呼声，但人们一时还难以适应这种变化，还是习惯于拿传统的“领导”混同于如今的“指导”和“协助”。在老百姓眼里，甚至村民委员会干部也自觉或不自觉地将自己视为乡镇政府的下属，把村民委员会视为乡镇政府的下属机构，把乡镇政府及其领导尊为“上级”。村民委员会站在政府的立场来看待