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公共行政价值理性由效率中心到民主中心 　　摘要：民主与效率两种理性的价值选择主宰着各国行政组织的理论演进与改革历程。我国的行政组织的发展与西方各国处于不同的政治生态与博弈情境，针对我国的行政改革在本质上仍然从属于政治体制改革这一特点，在设计和实施行政改革的过程中，应坚持行政发展与政治发展协调互动的科学改革观，突出行政理论与行政理念的创新。理性移植西方行政组织的改革理论及其现实模式，探寻符合中国特殊发展环境的行政改革之路，才能避免改革重复地陷入困境与误区。 　　关键词：公共行政；行政组织；效率；民主；价值 　　中图分类号：D63　文献标识码：A　文章编号：1673-9841(2008)03-0107-05 　　 　　自公共行政产生至今，其组织的发展历程即摇摆于民主与效率两种理性之间，前者关注公正、平等、民主和回应性，后者关注效率和结果。行政组织理论与范式的转换，在某种程度上就是效率与民主之间的博弈过程，公共行政中的民主内涵与价值取向亦随着行政组织的发展而演变。 　　 　　一、西方行政组织理论的价值演变 　　 　　威尔逊的《行政学研究》一文被认为是行政学研究的发端，他将行政活动从政治活动中分离开来，其对行政目标的定位内含了明显的效率要求。20世纪初以泰勒为代表的科学管理学派，主张通过建立一套标准化、规范化的工作方式和科学管理方法，最大限度地提高组织效率。韦伯的官僚制则为人们提供了追求效率的理想类型，因此也被认为是传统的行政组织模式的经典代表。可以说，从20世纪初到第二次世界大战，行政学的价值色彩明显式微，公共行政学更多的是追求一种工具理性，即强化效率在公共行政目标体系中的地位。 　　以效率为中心的行政目标确立后，不断受到人们的质疑。赫伯特?A?西蒙就认为，将效率确立为公共行政的核心目标，过度地宣扬了一种工具理性，而忽视了公共行政的价值理性。 　　 　　(一)新公共行政的民主理念 　　20世纪60年代，民主价值开始被引入公共行政领域。新公共行政运动以价值导向的公共行政学为基础，提出了全新的理论观点，认为公共行政的核心价值应包括：社会公平、代表性、回应性、参与和社会责任感。此外，以弗雷德里克森等为代表的一批新公共行政学者还批判了传统公共行政学“效率至上”的原则缺陷，提出了“社会性效率”观，这是相对于科层制下的“机械性效率”观而言的。它认为效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等目标结合起来才有意义，主张加强公共行政与其服务对象――人民的互动，通过增加其对公众的需求作出积极反应来抵消传统公共行政理论下的无效率观，引导社会价值，以实现公共行政的民主责任与政治义务。 　　 　　(二)新公共管理对效率与民主的相对融合 　　20世纪80年代末，为了回应严峻的信任危机，一些欧美国家先后兴起政府再造(Reinventing Government)运动，并由此产生了一种新的公共部门管理模式，称为“新公共管理”。这场运动最为核心的理念是：解决政府困境的唯一正确的价值选择，在于重新定位政府的职能，按照企业家精神重塑一个“企业化政府”。新公共管理是建立在公共选择理论、委托一代理理论、交易成本理论等经济学原理基础上的新的管理理念。它强调政府不仅应该采用企业管理的技术，而且应该采用某些企业的价值观。新公共管理认同效率的两种形式：机械性效率和社会性效率，并认为传统公共行政追求的是一种片面的“机械性效率”，其带来的一个直接后果是侵害了社会公平、平等的价值观。他们主张公共行政应该追求“社会性效率”，通过追求建立社会公平、平等来确立行政的基本价值观，即在民主社会中建立民主行政的模型，以期实现社会公平与正义价值。 　　新公共管理以经济学为支柱性理论意味着行政组织对人的假设在经过若干变迁之后再次复归于“经济人”的假设，这必然为其民主价值取向蒙上了一层阴影。对于新公共管理的民主责任机制的恰当性，许多学者从不同方面提出了质疑。勃克斯认为，新公共管理中显而易见的市场模式阻碍了所有回归到实质性民主的努力，限制了公民有效影响政策和行政的可能。伯格曼指出，当公民被视为顾客时，他们是在一种虚弱的民主形式中活动。但不可否认的是，新公共管理提出的顾客导向等概念，的确增强了公民的自主意识，这对提高公共行政人员的服务意识，从而更加注重顾客的需求是有积极意义的。 　　 　　(三)新公共服务对民主价值的重新定位 　　20世纪90年代后期，一些学者提出了与“新公共管理”相区别的“新公共服务”的概念，该理论认为，把公民当成“顾客”的观念存在着某种局限性，应把传统的对效率和业绩的关注转移到对民主回应性的关注上来。“与新公共管理(它建立在诸如个人利益最大化的经济观念之上)不同，新公共服务是建立在公共利益的观念之上，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们