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关于人大代表人身自由特殊保护制度思考 　　2014年福建省周宁县人大常委会否决上海松江警方对县人大代表张裕明采取刑事拘留强制措施申请事件，该事件涉及人大代表人身自由特殊保护问题，有必要深入思考，完善相关制度。 　　一、事件始末 　　据报道，当事人张裕明2011年11月当选福建省周宁县第十六届人大代表。2014年8月12日，在公安民警处理纠纷案件时，张裕明驾车逃离导致发生交通事故。交警现场酒精呼气测试、司法鉴定中心检验和鉴定结果表明，张裕明达到醉酒状态，涉嫌酒后驾车。12日下午，松江警方释放张裕明，并对其进行刑事立案。14日，松江警方向周宁县人大常委会发去《关于提请批准对涉嫌危险驾驶罪的周宁县人大代表张裕明采取刑事拘留强制措施的函》（下称《提请批准函》）。 　　周宁县人大常委会主任会议向人大常委会提交了《关于提请许可对县第十六届人大代表张裕明采取刑事拘留强制措施并暂停其执行代表职务的议案》。会议中，常委会组成人员21名，实到会17名，表决结果：赞成8票，反对1票，弃权8票。因赞成票数未达到常委会组成人员的过半数，议案未获通过。 　　12月2日，根据松江警方的再次申请，周宁县第十六届人大常委会第二十六次会议许可对张裕明采取刑事拘留强制措施，并从即日起暂时停止其执行代表职务。2015年1月7日，上海市松江区人民法院一审判决：张裕明犯危险驾驶罪，判处拘役1个月15日，并处罚金2000元。 　　二、代议士人身自由特殊保护的缘由及我国的有关规定 　　对代议士进行特殊的人身自由保护，最早起源于英国。等级议会时，国王为打击敢于批评国王及王室的议员，经常粗暴地干涉议会活动，甚至带兵冲入议会逮捕议员，以至于定罪判刑。在议会与国王的斗争过程中，1698年《权利法案》规定了议员言论免责的权利，后来扩大到议会开会之前和之后40天内有不受逮捕的特权，1770年《议会特权法》明确规定在议会内不得对议员采取司法行动。这一制度用来确认议员作为民意代表的法律地位，保证议员行使权利的连续性，维护议会的地位和尊严，从而保障国家机器的正常运转。 　　对代议士进行人身自由特殊保护，在很多民主国家是比较普遍的制度。绝大多数国家为代议士提供刑事方面人身自由特殊保护，并在保护范围、条件、程序等方面进行限制，以免滥用。 　　我国1954年宪法对全国人大代表的人身自由特殊保护作了规定，但在“文革”期间受到了巨大的破坏。出于反思，经过多次修改，以1992年《代表法》第三十二条为主，形成了目前我国的人大代表人身自由特殊保护制度。 　　（一）何种情况下采用“报告”的方式 　　报告方式在《代表法》中有两处规定：1、县级以上的各级人民代表大会代表，如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。此处强调对“现行犯”拘留，目的是即时制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大。它是一种非常典型的即时强制，当场作出、立即生效，无法事先认定代表身份。因此，对现行犯的刑事拘留，无法事先向人大常委会申请许可，只能是事后报告。 　　2、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。这是因为乡、民族乡及镇人大没有常设机关，其主席团在闭会期间不具有许可的权力。 　　（二）何种情况下采用“申请许可”的方式 　　1、县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。许可表现为多数票决的赞同。因此，除非大会主席团或人大常委会票决通过，有关机构不得对该人大代表实施逮捕或者进行刑事审判。 　　2、对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。此处的争议是，“法律规定的其他限制人身自由”自然是包括行政拘留、司法拘留、取保候审或监视居住，但是否包括刑事拘留？应当说，刑事拘留作为强制措施，具有即时性、紧急性的特点，如果不立即采取措施，往往容易导致更为恶劣的后果。然而为尊重《代表法》的关于“现行犯”的明确规定，对《刑事诉讼法》第八十条规定的先行拘留，除现行犯外，还是应当事先申请许可。 　　（三）人大及其常委会的审查标准和内容 　　从代议士人身自由特殊保护理论及实践意义来看，其目的是防止有关机关和个人对代议士的发言、表决及其他履职行为进行法律追究或者打击报复。同时，对程序是否合法、是否构成犯罪等的审查，本质上是一种司法权，应当按照法治原则保障司法独立。因此，《代表法》规定“应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法