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公权力与民间社会在两岸治理结构中关系探讨 　　摘 要：尽管公权力和民间社会在两岸治理过程中扮演着不同的角色，发挥着不同功能，但两岸关系仍停留于不完全治理结构阶段。这种不完全治理的原因在于政治精英主义主导两岸治理、两岸人民参与治理的两个“极端”倾向以及跨域治理中公权力与民间社会的不信任与失衡。要实现两岸合理治理结构，需要树立“主权在民”治理理念，积累社会资本，发挥民间社会治理的效用以及建立公权力与民间社会良性互动的机制。 　　关键词：中华民族；两岸关系；公权力与民间社会；不完全治理；治理结构 　　中图分类号：D618 文献标志码：A文章编号：1002-7408（2010）12-0045-03 　　 　　回顾两岸六十余年的历史，公权力和社会团体在两岸关系进程中扮演着不同的角色与功能。同时，两者在两岸治理过程中并没有合理分工，通常都是公权力压倒性的应对两岸关系。然而，随着国际形势和两岸时空环境的变化，如果要实现两岸关系正面积极的前进，不仅有赖于公权力之间的互信，也有赖于民间社会与公权力之间具有共识、信任以及合作。更确切来说，是如何实现民间社会与公权力合理分工基础上共同参与两岸治理，实现两岸善治的过程。但是两岸公权力与民间社会并没有建立这些要素，台湾学者石之瑜就认为，“两岸的政治领导人均仍习惯性地高举主权或民族主义的旗帜……面对着各种新兴的、自发的社团组织，两岸政府又开始启用一些道德性的、意识形态的口号，希望重新组合人们的思绪，巩固逐渐模糊的政治认同……这就促成两岸彼此用冲突性的政策，以维持起码的敌意，促使社会团体自觉必须依赖 政治力量。”[1]因此，如何透过治理结构的安排，在公权力与社会团体之间建立一个合理有效的结合，便成为追求两岸善治的必要条件。基于此，本文在阐述公权力与社会团体合作互动的必要性基础上，探讨导致两岸治理危机的三项要素，进而结合治理机构及特征来分析合理的两岸公权力与民间社会治理结构，以期进一步推动两岸和平发展，实现中华民族振兴。 一、公权力与民间社会合作互动的必要性 目前两岸关系结构是一种不完全的治理(governance)结构[2]，主要表现在一方面两岸公权力的政治力量，都试图建构由上而下的掌管两岸治理过程中的权威，以及由此权威所延伸出来的秩序，但是双方公权力又不愿或不能直接交锋和接触。而另一方面，在考虑两岸现实需要的前提下，又必须透过半官方的代理机构或民间社会的力量作为中介或杠杆，这就为民间社会参照由下至上的方式参与两岸之间的互动提供了空间和条件。因此，可以说两岸关系不是一种纯粹以国家或政府等公权力为中心的单一治理结构，而是公权力和民间社会一起参与的多层次行动主体的治理结构。在这一结构中，两岸权威运作不断呈现去集中化的现象，逐渐没有真正单一的权力中心的存在，公权力、私人部门以及非政府组织等民间社会力量在这个治理网络中互为中心。两岸的任何问题的解决都已不能被简化成某单一治理主体努力的结果，而是各方共同作用下的结果。也就是说，在这个治理结构中，各治理主体是互赖而不是互斥的。公权力与民间社会之间可以因应不同时空情境自行自发的改变互动的组合，公权力一方面被认为是这种网络中的一个节点或环节，而另一方面充其量只扮演网络中协调者的角色，使这个网络中的参与者能够持续互动，并形成各种因时制宜的安排去解决各种问题。 　　然而，两岸的公权力一方面虽然认知到必须通过民间社会作为双方互动的杠杆或媒介，可是一方面又努力地想要把两岸的治理结构导向甚至固定在以国家或政府为中心的方向上去，从而把问题的解决看成是公权力由上至下权威行使的结果。这种不完全的治理并没发挥出民间社会的力量，两岸和平发展的动力尚未得到完全挖掘。两岸治理也需要自下而上方式，由民间社会参与两岸治理，形成以公权力为主导，民间社会有力补充的两岸治理格局。这也意味着，无论是公权力，还是民间社会，两岸治理的目标就在于“如何才能更好地组织他们的社会关系来增进个人和集体的安全和物质满足，并达到共同的目标或管理共同的问题”。[3] 因此，两岸人民和社会的安全和物质满足急需公权力和民间社会互动合作，共同治理两岸事务。 　　二、两岸治理危机分析 　　两岸治理失衡，或者说不完全治理，很大程度上在于公权力对权威过于维护而缺乏包容性。鉴于此，笔者认为，两岸政策的有效实现，需要公权力具有更大的包容性。正如奥尔森所说，“一个具有包容性的团体，往往能以最低的社会成本吸收无效力的政策，而有助于国家发展，同时增进社会整体的利益。”[4]公权力作为一种高权威团体，具有排他性特点。但是这种排他性特征基于政治精英对私利的追求，制定有利于本身的政策，对于其他团体的需求则视若无睹。很显然，这样长期发展的结果要不就是相互排斥，要不就陷入“强国家、弱社会”局面，公权力与民间社会始终没有形成合力。倘若公权力能