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公共管理视角下公共政策 　　摘要：依据公共管理理念，诠释了公共管理的基本范式，并对公共管理与公共政策的关系进行了梳理，最后探讨了公共政策在公共管理体系中的作用与功能。在公共管理视角下对公共政策进行研究，有利于对公共政策学科做深层次的了解，特别是对于实现公共政策的科学化与民主化，提高公共政策制定质量与执行效果具有重大的理论价值和现实意义。 　　关键词：公共管理；公共政策；相互关系；基本理念 　　中图分类号：C93　文献标识码：A　文章编号：1000-2731(2009)03-0113-05 　　 　　一、公共管理范式的提出 　　 　　20世纪80年代以来，面对政府规模的扩大、财政经济压力的加剧、社会问题和政府不可治理性的增多，以及官僚主义和腐败现象的泛滥，西方国家纷纷开始了大规模的政府再造运动。政府管理的运作方式亦发生了相应的变化，即由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的公共行政，向以市场为导向的、能够因应变化的、富有弹性的公共管理转变。这种变革意味着建立在正式官僚制、政治与行政二分法和最佳工作方式基础上的公共行政模式已经过时了，已经被一种建立在经济学和私营部门管理基础上的公共管理范式有效取而代之。公共行政产生于19世纪末20世纪初的西方，其最重要的理论原则是政治――行政二分法与韦伯的官僚制。尽管公共行政是公共部门中持续时间最长且最为成功的理论，但它现在正被公共管理取代。因为与公共管理相比，公共行政有许多不足之处：其一，理念与社会相脱离，导致在社会管理中缺乏一种理性的公民自治机制和柔性灵活的管理方式，使得公众很难通过协商手段自主化解社会矛盾与冲突；其二，公共行政完全建立在技术理性基础之上，在社会管理中重管轻理，重制度，轻观念，无视人的主体性和能动性。尤其是在实施公共事务过程中过分压抑人性，只把人当作执行意志、政策和命令的工具；缺乏必要的人文关怀、道义正义的因子，抹杀了人性中的利己利他动机，限制了公共行政的视野和活力；其三，公众无力通过自主行使监督权来改变公共决策不合理的现状，使得大量公共决策完全由政府完成，公众只是偶尔被纳入到这一公共权力的循环之中，导致公共行政背离了自然权利法则和公共组织的公共性要求，完全偏离了有关公共目的和目标的言辞。 　　公共管理范式是在对公共行政反思的基础上提出来的，主要希望在社会管理过程中通过引入经济人假设理论和复杂交换范式，力图用市场中的竞争关系、契约关系、服务购买关系等社会机制，在社会的管理中实行混合式的交叉管辖和权威分散的组织安排，把公众的偏好和价值追求作为提供公共产品的惟一依据，试图从公共决策规则与组织形式的高度上彻底改造传统的官僚行政体制，以实现社会管理中效率与公平的统一。 　　公共管理范式的提出，使得社会治理的理念与制度发生了巨大的变革，具体表现为：其一，政府职能的重新定位，有意识地改变行政组织的结构、功能和行政人员的行为，强化经济调节、市场监管以及社会管理的功能，努力塑造服务型、责任型、法治型的开明政府，切实解决政府在社会管理当中“越位”、“错位”和“缺位”等问题；其二，注重观念更新，贯彻以民为本的精神，通过不断发展非政府、非营利性组织方式，起到加强社会力量的作用，用分权式管理取代高度集中的科层结构，最终实现社会管理主体的多元化和公民自治，建立政府、市场、社区三足鼎立的公民社会；其三，强化政府为公众服务的意识，视公众为顾客，关注他们的需求，倾听他们的呼声，向公众提供优质的公共产品，构建社会公共服务体系；其四，在压缩开支、销减政府规模的过程中，通过强调对私营部门管理方法、技术和风格的吸收和运用，在公共部门中引入竞争机制和企业精神，降低管理成本，提高政府部门的竞争能力。与公共行政相比，公共管理抛弃了逻辑实证主义的方法论原则，也放弃了公共行政所谓的“价值中立性”原则，突出公民的权利主体地位，强调政府的责任意识和服务作用，主张建立新的协和式组织管理模式。公共管理这种新的社会治理方式体现在政府既是社会管理者，更是社会责任者与服务者，而实现公共利益最大化是它的终极管理目标。公共管理这种新型的社会治理范式，既是一种权力非中心、主体多元化的复合型社会管理机制，也是一种交叠管辖与权威分散的多组织结构安排，强调从体制上有效保障公众的话语权利和民主交往权利，而不仅仅是一般意义上的投票权利，完全顺应了现代社会“还权于民”的政治发展逻辑，赋予了公众表达自己偏好的自由和选择的权利，成为此时经历了治道变革之后行政发展的惟一价值取向，散发出一股人文之光。 　　公共管理作为一种新的社会治理范式，其研究范围不仅包括行政与公共事务，而且还包括公共政策，其研究重点从过去传统行政重视机关的管理转移到了政策的议题和政策的建议，从而进一步推动了政策科学的发展。政策科学是一套关于政策问题的哲学，即研究政策规律的理