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公租房建设与管理若干问题 2009年以来，公共租赁房逐渐成为保障性住房的主体，并有和廉租房融合的趋势，但其建设和管理中也暴露出诸多问题，其中既有认识方面的问题，也有实践中的问题。本文选取了10个问题，其中包括几乎所有国家都会遇到的共性问题，以期为公租房的完善与发展提供理论支持。一、为什么要建设公租房一个社会的进步和文明往往体现在如何对待那些弱势群体的权利上。在罗尔斯著名的“两个正义原则”中，除满足基本的平等自由原则外，社会制度安排应该考虑社会最不利成员的最大利益。在住房领域，公租房应该是最符合此原则的，而其他种类的保障性住房，例如经济适用房或两限房，未必满足此原则。所以，公租房存在的首要目的是缓解社会矛盾、促进经济社会的可持续发展，从终极意义上讲可以归结为维护社会权利和践行社会正义。在法国、英国、丹麦、比利时等欧洲国家，住房权明确写入了宪法或法律，成为一种积极权利。一旦某种权利成为一种积极权利，往往社会就有义务为其获得这种权利提供物质保障。当然，也要意识到，权利的演化和实现毕竟要受到整个社会经济发展水平的制约。对我国来说，在住房制度改革之初，政府和一些国有事业单位手中掌握的公房基本上全部低价卖给了个人。待到市场化改革后，商品房价高涨才意识到商品房市场并不能解决“人人有房住”的目标。因此，大规模的公共租赁房建设除了上述的践行社会正义外，实乃亡羊补牢之举。如果将公租房看作是一种准公共产品或“社会基础设施”，那么经济学家公认的具有良好基础设施的中国其实在公共住房方面是欠缺的。所幸的是，中央政府也意识到这点，在2009年后，公租房的财政支持力度逐渐加大。除此之外，公租房的建设也要与中国经济发展的新阶段联系起来。2004年后，大规模的农村剩余劳动力逐渐开始萎缩，中国经济发展进入了产业结构升级的新阶段。全球金融危机后，中国经济增长的轨迹发生了位移。尽管一些经济学家如林毅夫、姚洋、张军等人对未来10～20年经济增长速度充满信心，但一个基本的问题是中国宏观经济的资本回报率在迅速降低，这一点在伍晓鹰、白重恩等人的最新实证研究中表露无遗。通俗地说，就是各行各业赚钱越来越难，这意味着以往的高增长胜景难再。要恢复高增长已不大可能，甚至保持8%的增长速度，都要付出更大的努力。寻找新的增长动力除了希望中国经济增长的地区格局转换外，服务业的发展和城市化被寄予厚望。但商品房市场的“一枝独秀”从某种程度上通过资本的虹吸作用抑制了中国产业结构的调整，中国的城市化也一直停留在“半城市化”阶段，大量进入城市的民工只是工作在城市，而不在城市消费。最新统计资料表明，截止到2011年，我国城镇人口已有6.91亿，城镇化率达到51.27%，城市人口首次超过农村人口。但是，其中有17%的人口生活在城镇但没有在城镇落户，另外还有7000多万流动人口。其中一个关键原因就在于这2亿人口受制于商品房市场的高价无法彻底融入城市。一方面，商品房市场的高房价拒绝他们；另一方面，中国城市化进程的深化又需要他们融入城市，不要像候鸟一样在城乡中摇摆造成各种经济社会问题。除了大规模的公租房建设，难道还有其他途径吗？所以，公租房的建设，应该提升到在中国经济增长的新形势下，为经济增长寻找新动力的高度。二、谁来建设公租房理论上，地方政府更了解本地居民和经济形势，因此财政分权理论认为对公共住房这种事物，地方政府是责无旁贷的。但是，这并不意味着中央政府没有责任。中央政府之所以有责任，是因为公共租赁房具有与基础教育类似的准公共产品性质。尽管公共经济学中从产品的非竞争性和非排他性来看，公共租赁房与这两种性质完全不搭界，但鉴于其在帮助弱势群体和践行社会正义方面的成效，我们会把它视为一种准公共产品。这意味着对这种具有外溢性质的产品，中央政府也是有责任的。严格来说，就市一级政府而言，其不仅掌握了更多的信息，更了解当地居民的偏好，更重要的是目前土地出让收入基本上完全给予了城市政府，因而城市政府理所应当在公共租赁房方面承担主要责任。但是，地方政府更多的压力其实是来自于中央政府的政治压力。作为处于GDP考核和地区竞争中的城市政府，公共租赁房的短期机会成本是相当大的（尽管从长期来看，公共租赁房将有利于城市竞争力的提升）。如果没有来自中央政府的压力，地方政府之间的博弈结果必然是“拖字诀”。所以，在目前这种自下而上的问责体制尚未健全时，自上而下的压力完全有必要。城市政府承担主要责任，并不意味着要回归到住房体制改革前的公房分配制度。正如笔者在之前的文章《公租房企业化运营中的政府角色》（见《中国房地产》综合版2012年第7期）中曾谈到，公共产品的供给和生产是可以分离的，政府完全可以与企业建立公私合作的伙伴关系，这就如医保机构、病人和医院之间的关系一样。此外，目前地方政府的一种看法是，公共租赁房是否会吸引所谓低素质人口，造成各种社