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PPP模式下银行风险与对策分析 　　[摘 要] 国务院在2014年出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）首次提出“推广使用政府与社会资本合作模式（PPP模式）”，明确了要“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。财政部在《地方政府性存量债务清理处置?k法》中提出“PPP模式”。PPP融资模式在得到监管层认可的情况下，研究PPP模式下银行在提供资金的过程中承担的角色以及相应的风险，对于以政策性业务为主的开发银行具有重要意义。 　　[关键词] PPP模式；银行风险；对策 　　[中图分类号] F830.45 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2018）05-0148-03 　　一、PPP模式产生背景及相关定义 　　（一）国际上对PPP的定义及产生背景 　　PPP是Public-Private Partnership的缩写，最早兴起于英国、澳大利亚等国家，其前身可以追溯到英国的收费公路制度和法国在基础设施领域的特许经营权制度，主要应用于建设基础设施和公益项目领域。由于基础设施和公益项目是具有明显的外部效应、规模经济特征以及专用性强，前期投入成本较后期运营成本高等特点，许多国家的基础设施项目大多采用“国有化”模式，而随着经济社会的发展，政府在财力难以为继的条件下无法提供更好的公务服务，使得这种模式难以为继。21世纪90年代，英国在财政赤字的压力下，允许私人资本在公共建设中发挥更大的作用，首次创意了PPP的典型模式――私人主动融资模式（PFI，Private Finance Initiative），可视PPP模式的开端。2012年，财政部正式成立一个部门――基础设施建设局（IUK，Infrastructure UK），统一负责PPP管理工作。 　　目前国际上尚无对PPP模式的统一定义。美国PPP国家委员会将其定义为：介于外包和私有化之间，并结合两者特点的一种公共产品提供方式，表现为充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共设施，并提供相关服务以满足公共需求。欧盟委员会将其定义为“为提供公用项目或服务而形成的公共部门和私人部门之间的合作关系”。 　　（二）我国对PPP的定义及产生背景 　　财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财经〔2014〕76号）中将PPP定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，属于广义的范畴。 　　近年来，对于基础设施的建设，我国地方政府普遍采取了政府融资平台的模式，即由地方政府组建政府性投资融资平台公司，并以财政性资金注入承担基础设施和公益项目的投融资和建设职能，平台公司作为借款人向银行申请贷款，以项目产生的现金流或财政资金作为还款来源。在这种模式下，地方政府债务迅速膨胀，依据审计署审计结果公告（2011年第35号、2013年第32号-总第174号），截至2010年底，全国地方政府性债务余额为10.72万亿元，其中：政府负有偿还责任的债务6.71万亿元，占62.62%；截至2013年6月底，中央和地方政府负有偿还责任的债务余额为20.70万亿元，2010年底大幅增长。在此背景下，2014年，国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确了要“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。与此同时，发改委、财政部相继在官网上开辟了PPP专栏，公开推荐PPP示范项目。 　　（三）PPP模式的一般特征 　　PPP模式是一系列介于传统政府采购方式和完全私有化之间具体融资模式的统称。根据社会资本参与程度的高低具体可以分为：BT（建造-移交）、BOT（建造-运营-移交）、BOOT（建设-拥有-运营-移交）、DBFO（设计-建造-融资-运营）、BOO（建造-拥有-运营）等。根据收入实现方式主要存在两种模式：一种方式是考虑以使用者收费来满足投资者的回报；另一种方式是不对设施使用者收费，而是通过政府或其他方面对私人投资进行补偿的方式。准确的说，PPP模式不是政府与私营部门合作上一种全新的模式，而是私营部门在参与基础设施建设的过程中，与政府部门更高层次的合作。包括以下两方面内涵：一是公共部门不再是购买一项资产，而是按照合作规定购买一整套服务；二是合理的风险分担机制，即将风险分配给最有能力承担风险的一方。 　　二、PPP流程及风险矩阵 　　（一）PPP模式流程 　　PPP模式参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原材料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等。对于具备基础设施设计、建设、运营、维护能力的社会资本，可以与政府签订框架合作协议，直接成立项目公司，或者通过发起有限合作制基金后对项目公司进行股权投资，负责项目全生