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农业保险发展中政府与市场一个分析框架 　　摘要：农业保险要健康稳定发展，需要政府承担引导、促进的责任。近年来我国政府出台了一系列农业保险支持政策，涵盖经济、立法和行政等各个方面，大力促进了农业保险的快速发展。但随着农业保险广泛深入开展，政府支持不到位或过度干预的现象时有发生。基于此，本文在评述我国农业保险支持政策的基础上，借鉴国外政府引导农业保险发展的成功经验，试图构建一个“政府引导、市场运作”的农业保险发展分析框架，界定政府与市场的行为边界，明确政府的作用范围，以便更好地发挥政策的引导、促进作用和市场的资源配置作用。应用这一分析框架，加强和改善政府引导农业保险发展，就应基于农业保险市场化取向，健全农业保险法律法规，完善财税支持政策，加强支持政策的协调性和执行力，鼓励农业保险公共服务组织的发展。 　　关键词：农业保险；政府；市场；分析框架 　　中图分类号：F840.66 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）06-0011-007 　　一、引 言 　　习近平同志2016年3月5日参加《政府工作报告》审议时指出，深化经济体制改革，核心是处理好政府和市场的关系，这就要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，关键是加快转变政府职能，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位，坚决扭转政府职能错位、越位、缺位现象。（1）农业保险发展中也要处理好政府与市场的关系，界定政府与市场行为边界，明确政府的职能范围，尊重市场规律，充分发挥政府与市场这“两只手”的作用。 　　我国农业人口众多，农业自然灾害严重，开展农业保险对促进我国农业发展、保护农户正常收益、保障国家粮食安全等有重要意义。因而，无论是政府层面，还是农户层面，都对农业保险有迫切需求。近年来，我国政府高度重视农业保险的发展，从立法、财政、行政等方面制定了一系列农业保险支持政策，农业保险得到快速发展，对保障农业生产和国家粮食安全、稳定和增加农民收入发挥了积极作用。 　　与商业性保险不同，农业保险发展中，政府是重要主体，但它需要在与市场的互动过程中解决农业保险发展问题。发展农业保险，需要政府承担关键责任，选择合适的实现路径，矫正市场失灵，这已成为世界各国的共识。但是，强调政府在农业保险发展中的作用，应恰当界定政府与市场边界，政府才能更好地找准引导和促进农业保险发展的着力点，形成政策的累积效应，达到倍增的效果。 　　如何划分政府与市场边界，有效发挥政府的职能作用，这是关系到农业保险能否持续、健康、稳定发展的重要问题。基于这一认识，本文试图从评述我国农业保险支持政策出发，借鉴国外农业保险发展的成功经验，构建一个农业保险发展中政府与市场关系的分析框架，并提出相应的政策建议。 　　二、我国农业保险支持政策述评 　　目前，我国农业保险支持政策主要包括以下三个部分。 　　1.行政支持政策 　　我国农业保险行政支持政策主要体现在历年的中央“一号文件”与国务院2006年颁布的《关于保险业改革发展的若干意见》（国发〔2006〕23号）和2014年颁布的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发〔2014〕29号）文件上。其核心是要求建立政策性农业保险制度，内容包括发展模式、经营原则、补贴方式、再保险、大灾风险分散机制等方方面面。2007年的中央“一号文件”提出，发展我国农业保险，要坚持“政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿”的原则。尤其值得指出的是，从2004―2016年的中央“一号文件”，每年都有涉及农业保险发展的专列条款。各省（市、自治区）根据以上文件精神，结合本地区实际情况，也相继出台了发展农业保险的具体措施。行政支持还包括乡镇、村干部对开展农业保险的具体服务工作，例如，宣传推广、代理投保、协助理赔等。 　　2.经济支持政策 　　经济支持主要包括保费补贴和税收优惠。我国中央财政农业保险保费补贴试点始于2007年，实行省级财政补贴一定比例保费后，中央财政再补贴一定比例保费的“联动补贴机制”，补贴方式主要基于财政部颁布的《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》（财金[2008]26号）与《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》（财金[2008]27号）。目前，保费补贴险种达20多个，包含了主要的种植业保险和养殖业保险；补贴区域由最初的吉林等6省（市、自治区）推广到全国所有省（市、自治区）。中央与省级财政补贴险种和补贴比例见表1。另外，虽然没有明确规定省级以下财政提供保费补贴的比率，但据我们调查，大部分省（市、自治区）要求县市级财政承担10%～20%的保费补贴。2007年以来，中央财政保费补贴金额逐年增加，2016年达到了158.3亿元（见表2），年均增长达24.84%。税收优惠方面：一是对农业保险保费征收3%的