加强土地出让金管理与对策.docVIP

加强土地出让金管理与对策 　　[摘 要]以土地出让金制度为核心的土地管理制度变革，是我国体制转轨时期的一项制度创新，在定程度一定程度上激发了政府的活力，盘活了土地资源，但也带来一些弊端。本文以土地出让金的制度属性与功能为出发点，详细探讨了我国现行土地出让金管理中存在的弊端，并提出管理对策。 　　[关键词]土地出让金 土地管理 创新 　　作者简介：马善红（1970-），男，壮族，广西扶绥县人，人文与社会科学系讲师，法学研究生学历，主要研究土地管理法学。 　　 　　土地出让金是政府出让土地使用权所取得的土地纯收益， 即土地出让总收入扣除政府取得土地所支付的征地、拆迁费用以及宗地前期开发费用等的余额。随着市场经济的完善和城市化进程的加快，土地资源得到了更好地开发、利用，土地出让金收入也随之大幅度地增加，土地出让收入已成为政府非税收入的重要组成部分。因此，如何加强土地出让金管理已成为摆在财政部门面前的一项新的重要任务。 　　 　　一、土地出让金的制度属性与功能 　　（一）土地出让金的制度属性 　　按照一般的界定，制度可以理解为要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程或行动准则(如工作制度、学习制度)，也可以理解为在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体系(如社会主义制度)。显然，作为规定国有土地使用权有偿出让的一系列规则，土地出让金制度属于前一个范畴，是一种行为规则，其属性可以从制度的不同视角做相应的归属[1]。 　　1． 土地出让金制度是一种强制性社会规则 　　制度分为社会规则和个人规则，根据约束强度又可将前者分为强制性社会规则和非强制性社会规则。对于非强制性的社会规则(如语法规则)，人们遵守它，既有利于自己也有利于别人，无须通过对违规者实施惩罚来强制人们遵守它。强制性社会规则的特征则在于个别主体可以通过不遵守它而受益，同时伤害其他遵守者，故必须通过对违规者实施惩罚来强制人们遵守它。土地出让金制度是对土地使用者有偿获取使用权、土地所有者合法使用土地出让金的有关规定，如果土地使用者和所有者不按规定支付和使用款项，会损害政府、农民和农村集体组织的利益，同时使那些依法缴纳土地出让金的使用者处于竞争劣势。因此，在土地出让金的制度安排中，要有相应的惩罚措施来强制土地使用者遵守规则，故而是一种强制性社会规则。 　　2． 土地出让金是一种指令性制度 　　根据制度的约束方式，可将其分为指令性制度和禁令性制度。指令性制度即精确地指示人们应当采取什么行动，禁令性制度则禁止某些难以接受的行为类型[2]。前者靠“有形之手”和领导者计划来实现，属于强制性秩序状态；而后者则靠人们自愿和自发的行动，属于自发性秩序状态。土地出让金制度明示了必须按照一定的规程通过缴纳土地出让金才能获取土地使用权，并指明了土地出让金的具体用途，因而属于指令性制度。 　　（二）土地出让金的功能 　　制度的基本功能在于降低交易成本、服务经济活动、创建激励机制与合作条件，土地出让金制度既具有制度的一般功能，又有其特殊性。 　　1． 降低交易成本 　　由于在土地使用权的分配中存在土地资产的专用性、政府有限理性和开发商投机主义倾向，在合理配置土地资源方面存在较大的交易成本。包括:搜索信息的成本、缔约成本、监督成本、防范投机行为的筛选成本和强制履约的成本等方面。土地出让金制度对开发商获取土地使用权的“价格”、对土地出让金收益的分配使用和管理都给出了明确的制度规定，相关程序有章可循，增强了操作的确定性，故而大大降低了交易成本。 　　2． 提供激励机制 　　土地出让金制度对于地方政府、开发商和农民都产生明显的激励效应。通过允许将土地出让金作为地方政府收入，激励了地方政府参与土地交易并足额收取出让金的积极性；通过降低寻租空间，激励开发商把更多的精力放在通过投资项目获取收益上，即变“寻租”为“寻利”；通过以出让前的土地产值为依据确定补偿标准，激励农民有效利用耕地[2]。 　　3． 约束随机行为 　　制度的关键功能是通过抑制社会活动中可能出现的随机行为和机会主义行为来增进秩序。土地出让金制度的约束力主要针对地方政府:土地出让金入账管理的规定约束了地方政府在土地划拨上的随意性。 　　 　　二、我国现行土地出让金管理存在的不足 　　（一）土地出让金管理不规范 　　尽管国家关于土地出让金管理的规定和要求比较明确， 要求全部纳入预算， 严格执行“收支两条线”管理，土地出让收入全额缴入“土地收入专户”，扣除土地成本费用后的收益缴纳国库。但实际上不少市、县并未严格执行这些规定， 土地出让金往往成为地方政府的“小金库”。有些甚至未经同级人大审议批准， 也脱离了审计部门的监督。 　　（二）土地出让金财务管理缺乏监督 　　财政部门对行政事业性收费票据的领用