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北京疏解战略空间影响国际镜鉴与对策建议 　　摘要：北京疏解非首都功能战略可能会导致内城地区问题的出现。在界定内城地区内涵、分析内城地区问题出现原因、内城地区问题特征的基础上，结合北京疏解非首都功能产业的定量冲击影响，文章认为北京的疏解战略可能会带来内城发展问题。通过对英、法、荷三个西欧国家疏解首都过度功能历程进行回顾与比较，最后就如何在疏解非首都功能战略中避免内城衰退问题提出了相关建议。 　　关键词：疏解非首都功能；内城地区问题；控制首都聚集体；疏解腾退空间；功能重塑 　　中图分类号：F061.5 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）02-0050-007 　　北京通过产业和机构部门外迁等手段疏解非首都功能，解决城市人口和职能过于集中带来的“城市病”，从而促进区域均衡发展的举措意义重大。[1]然而值得注意的是当前研究过于关注疏解战略的积极意义而忽略了疏解战略可能导致的问题，实际上，首都城市疏解其过度集聚功能的事件在世界历史上已经发生多次了，很多国家的首都在实施严格的疏解战略后都遇到了新的问题即内城地区问题。疏解首都聚集功能后出现内城地区这类新的问题区域是个普遍现象，且由于内城地区问题的复杂性，很多国家至今未能彻底解决。因此我们必须高度重视北京疏解战略可能导致的内城发展问题。 　　一、内城地区问题的内涵、原因与特征 　　20世纪70年代初，随着城市的郊区化，控制首都聚集体的政策导致首都与中心城市在经济活动转移后出现了人口与经济“遗留”地区。按照张可云（2004）的定义，所谓内城地区（inner city areas），是指首都或其他大都市的中心地区，在控制聚集体发展政策与城市郊区化的双重作用下，城市内部发展过程中空间分化加剧所导致的新问题区域。这种地区经济活动密度下降，生活条件急剧恶化，成为边缘人群聚居地和高失业率区。从城市郊区至中心区，社会经济状况越来越差。[2]因此可以很明显地发现内城地区问题实际上是发达区域陷入萧条的区域问题。 　　内城衰退的问题和引起衰退的原因以及造成的后果，是一个相当复杂的社会经济现象，同时也因各城市具体情况的不同而有所不同。根据相关文献和具体的城市实践，一般认为导致内城衰退问题的原因可以分为先天性的区域经济规律和后天性的政府疏解政策。先天性的区域经济规律指的是大城市内城地区由于集聚程度高、生活便利度高，其土地价格及各种生产生活成本会逐渐上升从而会使得大城市内城要素如企业、人口等逐渐开始往外流失；后天性的政策原因指的是由于大城市集聚程度快速提高，交通拥堵、房价过高、环境污染等大城市病问题开始困扰政府和普通居民，在这种背景下，绝大部分大城市政府开始出台严厉的疏解政策，这直接加速了大量要素往外流动，疏解战略越严格，疏解后出现的内城发展问题就越严重。从各国疏解实践看，第二个原因是导致内城地区问题出现的主要原因。 　　从内城地区的内涵及形成原因分析，内城地区问题的特征主要包括如下三个。第一，内城地区问题与疏解政策联系紧密。从形成原因看，大城市疏解战略是导致内城地区问题出现的主要原因，疏解战略的原则、力度与内容会对内城地区的形成产生巨大影响，因此疏解战略应该坚持慎重和科学性原则，避免严重的内城地区问题在疏解战略实施后出现。第二，内城地区问题的表现特征比较复杂，内城地区的特征包括产业衰退、人口流失、贫民区形成、社会治安下降等现象，对居民的生活福利具有较大影响。第三，内城地区问题的解决特别困难。前文已经说明，内城地区问题实际上就是发达区域陷入萧条的区域发展问题。在区域经济发展领域，存在三种区域病即膨胀病、落后病与萧条病，而萧条病则是三类区域病中最难解决的区域病。 　　由此可见，疏解战略导致内城发展衰退问题出现的可能性极大，且这种内城发展问题极难解决，同时对城市的健康发展影响极大，因此在北京疏解非首都功能战略中，应该高度重视内城地区问题的预防和研究。 　　二、北京实施疏解战略后出现内城 　　地区问题的可能性分析 　　内城地区问题出现的重要表现是城市内城区经济基础的衰退和其引致的失业等问题，因此本部分将通过定量测算比较北京疏解战略的产业冲击来分析内城地区问题出现的可能性。 　　（一）北京疏解战略产业冲击的定量测度与分析 　　根据《京津冀协同发展规划纲要》，北京优先重点疏解四类非首都功能：第一类包括一般性产业如一般性制造业，污染较大、耗能耗水较高的行?I；第二类包括农副产品、基础原料等大宗商品的仓储物流、服装、小商品、建材等，金融机构电子银行、数据中心、呼叫中心等劳动力密集的后台服务功能；第三类包括部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能；第四类包括部分行政性、事业性服务机构和企业总部提供支撑、服务及辅助作用的职能。这些产业被疏解后可能会对北京的整体经济发展产生多大影响，