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发挥好农村土地流转中政府作用 　　〔摘要〕 就农村土地来说，基层政府既是所有者，又是管理者，在土地流转中的地位十分特殊。要保证土地流转健康顺利地推进，必须发挥基层政府的作用。实践表明，基层政府作用的发挥，一要以农民愿望为前提，以农民自愿为基础，充分尊重农民意愿；二要发挥保障和服务作用，尽力维护农民利益；三要在土地流转初期和中期分别发挥主导和引导作用，采用适当、适度的方法。 　　〔关键词〕 土地流转，基层政府，农民意愿，农民利益 　　〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）03-0122-05 　　农村土地流转尽管已有多年的实践，但存在的问题还是不少，尤其是在基层政府发挥作用方面还有待继续探讨。通过对湖南省益阳市、陕西省杨凌区及山西省太谷县等地的调查，笔者认为，基层政府既是土地的所有者，又是土地的管理者，在土地流转中的地位十分特殊，既要保证集体的利益，又要保证农民的利益，作用非同小可。在土地流转过程中，基层政府作用的发挥要建立在尊重农民意愿的基础上，以农民愿望为前提，以保护农民利益为基础，介入方式要适当、适度。 　　一、政府作用的发挥要充分尊重农民意愿 　　基层政府在土地流转中作用的发挥，要以充分尊重农民愿望为前提。农民愿望可以用两个关键词来描述，一个是农民自愿，一个是农民意愿。农民是否愿意流转土地，取决于土地流转的价格是否合理，土地流转的时间长短。所谓自愿，就是土地承包经营权的流转，应建立在农户自愿基础上，任何组织和个人不得强迫或阻碍农户流转土地 〔1 〕，农民对承包的土地依法拥有承包期内的使用权、收益权和流转权，依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。土地流转的转包费、转让费和租金等流转收益归农户所有，任何组织和个人也不得截留、扣缴。自愿和意愿是相互关联的两个概念，首先要有意愿，然后才能自愿，二者具有同一性。如果没有意愿，也不自愿，绝对不能强迫。 　　（一）以农民意愿为前提 　　土地流转是中央在新的历史条件下对农地经营方式的改革，这一改革仍然要依照邓小平在改革开放之初所说的，我们的政策要看人民满意不满意、赞成不赞成、答应不答应、高兴不高兴。人民或者说农民满意、赞成、答应、高兴就推行，反之，再好的政策也要拒绝执行。加快土地流转是手段，增加农民收入、促进农业现代化是目的。解决“三农”问题的意见、建议、举措，都要围绕这个目的而展开。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，其内容可以归纳为三权分置（土地所有权、承包权、经营权）、确权登记、有序流转、适度规模、家庭基础、农民自愿、农地农用、鼓励种粮。并指出，基本方向是三权分置，确权登记是路基，有序流转和适度规模是轨道，家庭基础是根本，鼓励种粮是目标，而农民自愿和农地农用则是底线，是不能触碰的底线，任何人触碰了这个底线，都要叫停，因为他违背了土地是农民的根本这个原则，违背了农民满意这个原则，违背了农民的意愿，损害了农民的利益，是农民不赞成、不答应、不高兴的。由于涉及农民最基本的生计问题，利益关系复杂，土地征占、土地流转产生的纠纷涉及了土地权益和补偿等方面，容易引发社会矛盾，关系到农村社会的稳定问题。尽管土地流转是中央为了增加农民收入、实现农业规模化经营、产业化发展、现代化目标而提出的切实可行的办法，但是有的农民思想转变不过来，抱着看一看等一等的态度。在这种情况下，中央特别强调了农民愿望的问题，把这个问题上升到政策高度提出来，充分表达了中央对土地流转的重视，对维护农民权益的重视。 　　（二）以农民自愿为基础 　　在农民的认识中，传统农业占有比较重要的位置，这在一定程度上导致农民对土地流转认识不足，顾虑较多，参与土地流转的意愿不足。因此，基层政府可以采取座谈会、讨论会等形式，宣传国家和地方政府关于土地流转的政策，以及土地流转能够给农民带来的利益，解除农民思想上对土地流转的顾虑，从而让农民自愿参与到土地流转当中来。 　　在土地流转实践中，一些地方在这方面做得比较好。如山西省太谷县是国家现代农业示范区，也是全国农业百强县，土地流转的实践经验丰富。政府通过做深入细致的宣传引导工作，在农民自愿的基础上，积极培育经营主体，带动土地流转。一是发展农民专业合作社，充分发挥这一有效载体在转变农业经营方式中的作用；二是扶持农业产业化龙头企业，实行“龙头企业+合作社+基地+农户”的模式，推进农村土地流转；三是培育发展种养大户、家庭农场、农业园区等。由于在各种土地流转方式当中，家庭农场经营方式完全由农民自主生产经营，也更能体现农民的意愿，所以家庭农场经营成为土地流转的基本方式。 　　二、政府作用的发挥要维护农民利益 　　由于基层政府既是土地的所有者，又是土地的管理者，所以，土