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县级政府依法行政动力分析 　　摘要：调查表明，推动县级政府依法行政的因素主要包括公务员的法治信仰和政治责任感使命感、上级对依法行政的监督考核、县委对依法行政的重视、县人大的监督、社会舆论和公众的压力、实现经济社会发展目标的需要、人民法院的司法监督、公民的维权行动、民间组织的推动。量化分析结果显示，这些因素对县级政府依法行政所起的推动作用在强度上存在一定的差别。当前县级政府依法行政存在内部驱动力相对不足、过度依赖自上而下的纵向动力、动力的能量释放途径和方式不够合理等突出问题。培育公务员的法治信仰、大力开发社会民间动力、强化正向激励机制，是增强县级政府依法行政动力的现实途径。 　　关键词：县级政府；依法行政；法治政府；动力 　　中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）10-0009-08 　　一、引言 　　党的十八大提出到2020年基本建成法治政府。实现这一战略目标，需要切实加快地方法治政府建设的进程。从现实情况看，目前地方法治政府建设的整体进展并不理想。中国政法大学法治政府研究院课题组对全国53个较大市法治政府建设情况的评估结果显示，地方法治政府建设整体上仍处于较低水平，被评估的城市平均得分率只有63%。①假若把县乡政府纳入评估范围，平均得分会更低。 　　地方法治政府建设整体进展缓慢的原因是多方面的，其中最主要的原因之一是地方法治政府建设的动力不足。一方面，是基于法治信仰的原生性动力匮乏；另一方面，是基于体制机制的制度性动力呈现逐级衰减趋势。因此，要加快地方法治政府建设进程，必须高度重视法治动力体系建设，通过优化动力结构和改善动力机制，有效提升地方法治政府建设的动力水平。 　　为了真实反映地方法治政府建设的实际动力状况，我们以县级政府为具体研究对象，在全国范围进行了较大规模的实证调查。调查采取问卷和访谈相结合的方式，调查对象包括县级政府管辖范围内的普通公民和公务员，调查范围涉及湖北、广东、安徽、河南、山东等23个省市自治区，共发放问卷3200份，回收2853份，回收率为89.1%。其中有效问卷为2688份，有效率为94.2%。在2688份有效问卷中，公务员的问卷1252份，普通公民的问卷1436份。此外，还对县级政府公务员进行了43次面对面的深度访谈。本文将以实证调查数据为依据，对县级政府依法行政的动力因素及其作用强度进行客观分析，揭示县级政府依法行政动力系统存在的主要问题，为优化和提升县级政府依法行政的动力，加快建设法治政府提供理论支持。 　　二、县级政府依法行政的动力因素及其作用强度 　　1.县级政府依法行政的动力因素 　　深入推进依法行政是一项复杂艰巨的行政改革，改革的直接目的是要削减、限制和规范政府的权力，使政府从无限政府转向有限政府，从自为政府转向法治政府。因此，依法行政必须有足够的动力支持 　　才能顺利推进。关于地方政府依法行政的动力构成，学术界的认识不尽相同。有的研究者认为，地方政府依法行政的动力主要来源于6个方面：地方政府行政负责人的使命感和责任感；地方政府相互之间的竞争；法律对地方政府行政的严格要求；上级政府对重大行政违法的“高压”；媒体尤其是新媒体带来的舆论压力；公众的参与进而要求“合作治理”的诉求。②也有研究者认为，县级政府依法行政的动力主要由利益型动力和内压型动力构成。利益型动力包括经济利益动力、政治利益动力、理念转变动力、改革利益动力；内压型动力主要是指由政绩考核和行政问责对县级政府及其工作人员造成的内部压力而形成的动力源。③还有研究者将地方政府依法行政的动力分为内部驱力和外部压力两大类：内部驱力主要是指依法行政主体内部自身的动力；外部压力则是指来自依法行政主体之外的各种推动力量，包括上级党政机关和社会民间力量的推动。④ 　　上述观点都具有一定的合理性，但它们大多是建立在单纯的逻辑推导基础上的，缺乏充分的实证调查数据支撑。我们认为，单纯理论分析所揭示的动力只是一种可能性，只有当这些可能的动力因素通过一定的途径和方式传导至县级政府依法行政的具体行动者――公务员，并被他们所感知或接收的时候，才能构成推动县级政府依法行政的现实动力。因此，依法行政的公务员的主观感知是观察和研究政府依法行政动力的一种可行途径。 　　为了了解县级政府依法行政的动力因素，我们通过开放式访谈的方式，对县级政府依法行政的基本动因进行了调查。根据访谈调查获得的信息，结合学术界既有的研究成果以及对典型案例的分析，我们将可能影响县级政府依法行政的主要动力因素归纳为9个方面：政府公务员对法治的信仰和政治责任感使命感；上级对依法行政工作的监督考核；县委对依法行政工作的重视程度；县级人大的监督；社会舆论和公众的压力；依法行政对经济社会发展的影响；人民法院的司法监督（行政诉讼）；公民的维权