国外地方债券管理经验及启示.docVIP

国外地方债券的管理经验及启示 　　[摘 要] 国外发行地方政府债券为补充地方财政资金、满足基础建设等地方公共财政支出提供了有效的资金来源渠道。在债券的类别和条款设计,以及发行管理、市场运作以及全程监管方面,国外实践得出的经验可为我国发展地方债券提供借鉴。 　　[关键词] 地方政府债券 地方债务 市政债券 　　 　　随着近些年我国工业化和城市化进程的加速,尽管法律不允许地方预算赤字和提供担保,但地方财政承担大量隐性和或有负债已经成为不争的事实。在很多国家,地方政府可以发行债券,并将此作为主要的融资渠道。我国在时机成熟的时候推出地方政府债券,将是解决地方债务的一个办法。国外在管理地方债券方面的经验,可以为中国发展地方债券提供借鉴。本文将分别从发行和监管两个方面来总结国外的做法,并得出启示。 　　一、债券发行 　　无论从深度还是从复杂性来衡量,美国的地方债券市场都是最成熟的。美国的地方政府债券主要以市政债券形式出现。美国的市政债券市场通过地方政府信用偿债担保、水利设施收费公路等项目收益作保障的收入债券等种种设计,为缩小地方政府资源缺口提供了一个渠道。 　　从发行原因来看,美国是联邦制国家,各级政府管辖权和管辖范围相对独立,联邦政府很少负责地方的建设拨款。这样州市政府仅靠有限的征税权难以满足地方建设需要。市政债券的发行弥补了地方资金的不足,为基础建设提供了良好的支持。 　　从发行债券的类别来看,美国市政债券包括一般责任债券(General Obligation Bonds,GO bonds)、收益债券(Revenue Bonds)、短期市政融资工具、结构性市政融资等。 　　从投资价值来看,美国市政债券的利息收入可享受税收优惠(利息收入免联邦所得税),且投资者能够获得保险。此外,这些债券还具有安全性和流动性均较好的特点。 　　日本的地方债券则代表了另一种类型的地方融资制度。日本的债券又称“公社债”,包括公共部门发行的“公债”和私人公司发行的“社债”。地方债券包括地方公债(地方政府直接发行)和地方公企业债(地方特殊的公营企业发行、地方政府担保),用途有别,其中前者是主体,且审批制度严格,因此日本大部分地方债务并不采取债券形式。购买地方公债的政府及公共机构资金较多。大多为非公募。就其实质看,并不是真正意义上的市场性融资,而是带有私下协调性质的财政性融资。 　　二、政府监管 　　国外政府在对地方债券的监管方面,具有以下几个特点。 　　一是财政在地方政府融资管理中居于主体地位,建立起政府公债相应的预、决算编报制度和有效的监督管理系统;实行分级管理,中央对地方债发行执行严格的审批制度,进行总量控制,结构调整。 　　二是实行法制化管理,国家财政法规和地方自治法都赋予地方政府融资相应的位置,其融资来源、资金管理、投放范围及偿还都有明确的法律规定。 　　三是在保证中央政府国债优先的前提下,为促进地方债的发行和推销,各国分别从债券利率、税收政策等方面给予优惠,如规定地方债收益率可略高于国债,或对地方债的收益免征、减征所得税等。 　　四是中央政府与地方政府的财权、事权界限分明,地方的财政体制和税收制度相对独立,根据一级政府一级财政原则,每个地区、各级地方政府都可成为地方债的发行主体。 　　三、经验与启示 　　首先,有严格的审批制度。一般来说,联邦制国家的地方政府发行地方债,须经本级议会审批,而在单一制国家,除由本级议会审批外,通常还要报中央政府审批或备案。如日本,其《地方自治法》第250条规定:“发行地方债以及变更发债、偿债方法、调整利率时,必须根据政府规定经自治大臣或都道府县知事批准”,都道府县知事批准是针对市町村债券而言的,市町村发债必须经所属都道府县知事同意后报中央政府,实际上,所有地方债的批准权都在中央政府。日本对地方债实行由中央政府审批的目的在于;防止地方债的膨胀,确保地方财政的健全运营;防止资金过分向富裕地方政府倾斜,确保合理的资金分配;统一协调中央、地方政府及民间资金的供求关系。 　　其次,所筹资金主要用于公共和公益建设项目。美国州和地方政府发行的中长期债券主要有普通债务债券和收益债券两种,前者重点在于为公共事业筹资,如治安司法、火灾消防、学校、医院等,这类项目的特点是“共用性”较强,难以通过收费补偿支出;后者涉及的范围较宽,如产业开发、停车场、租赁品等,这类项目的特点是“共用性”较弱,消费者易于识别,可采取使用者收费来收回资金。日本地方债主要用于地方道路建设和地区开发、义务教育设施、公营住宅、购置公共用地等公共资本品项目。 　　再次,发债水平远低于中央政府。美国州和地方政府的债务占各级政府总债务的比例近年来一般在20%左右。而同期州和地方政府财政支出占各级财政总支出的比例一般达45%左右。日本地方债