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土地征收中公共利益缺失及立法完善 　　摘要:“公共利益是最高的法律”,源于古罗马法学家西塞罗。公共利益不但是公共行政合法性的来源,也是行政征收权的依据和前提;既是对公民财产权的合法限制,又是对国家行政征收权的基本约束。近年来,随着我国城市化进程的加速,征地的数量也越来越大。尽管我国的宪法和相关的法律都规定了土地征收要以公共利益为目的,但规定不明确,程序缺位,导致土地征收权滥用问题十分严重,并由此引发各种社会冲突,影响社会稳定,也产生了很多权钱交易、权力寻租现象。而解决这些问题的关键就是对土地征收中的公共利益的法律制度进行完善,防止土地征收权的滥用。 　　关键词:公共利益;土地征收;立法模式 　　 　　一、我国土地征收中公共利益的规定及缺陷 　　 1.土地征收中公共利益的范围界定不明 　　目前,《宪法》《物权法》《土地管理法》《城市房地产管理法》对于土地征收中的公共利益都有若干规定。2004年《宪法修正案》在肯定了1982年《宪法》中规定的“公共利益需要”这一前提的基础上,对征用和征收进行了区分,并增加了补偿条款。《土地管理法》第二条规定:“国家为公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《城市房地产管理法》规定:“国家对土地使用者依法取得的土地使用权在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回。”2007年修改的《物权法》第42条也规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”由此可以看出,我国现行法律对于土地征收公共利益范围界定是不明确的。现行《宪法》规定国家有权因公共利益征收土地。《物权法》《土地管理法》虽然效法《宪法》的规定,但却未能进一步详细指明究竟哪些用途是符合公共利益的。 　　而未明确规定公共利益所导致的直接后果就是,在实践中,各级政府所进行的土地征收,已经不对是公益目的还是非公益目的加以区分,于是,出现了很多存在争议的土地征收。 　　2.土地征收中公共利益的实现缺乏程序保障 　　 (1)在界定主体方面,没有明确的规定。虽然《宪法》授予了政府征收土地的权力,却没有明确何为公共利益,由谁负责界定公共利益,怎样界定公共利益。同时相关的法律法规也没有对此做出明确的规定。这就会造成国家征收权在实际上不受限制的状况,导致实践中土地征收权的滥用。 　　(2)对征地的行政自由裁量权缺乏限制和监督。根据我国《宪法》和《土地管理法》的有关规定,在强调要充分保障公共利益的同时,已正式确立了公共利益应当依法界定的基本原则,进一步确认了兼顾公共利益与私人利益的宪法精神,而部分行政机关在做出征收行为时,对所涉及的公益条款进行任意解释,使侵害被征收人的合法权利的活动合法化。 　　(3)界定程序上,缺乏土地征收目的合法性审查机制。土地征收的目的性审查机制既包括土地征收申请批准之前,有关机关对土地征收目的合法性的事前审查,也包括土地征收被批准后,被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的救济机制,即事后审查。就事前审查来看,现行法律法规中,土地征收目的合法性的审查没有纳入土地征收的审查程序中去,“公共利益需要”这一《宪法》规定的土地征收基本前提,也根本不在土地征收审查报批的范围之内。甚至也没有把土地征收目的合法性审查列入公告和听证程序中。国土资源部于2004发布的《建设用地审查报批管理办法》第14条规定:“征用土地方案符合下列条件的,土地行政主管部门方可报人民政府批准:(一)被征用土地界址、地类、面积清楚,权属无争议的;(二)被征用土地的补偿标准符合法律、法规规定的;(三)被征用土地上需要安置人员的安置途径切实可行。”可见,对土地征收合法性的审查并没有纳入征收审查的程序中,《宪法》《物权法》所规定的土地征收必须以公共利益需要为前提,却根本不在土地征收审查报批的范围之内。此外,国土资源部2001年发布的《征用土地公告办法》和2004年发布的《国土资源听证》规定中,也没有将土地征收是否以公共利益需要为前提规定在公告和听证程序中。 　　二、土地征收中公共利益之立法完善 　　我国与土地征收相关的法律法规对公共利益的泛化与规定的缺失,导致现实生活中存在着大量违规征地现象,对土地征收中公共利益的立法完善已经刻不容缓。 　　1.运用听证程序 　　在公共利益界定过程中,基本上没有公众公开民主参与的程序权利保障,把公共利益的认定,看成是行政机关的权力自由裁量范围。听证程序对公共利益之确定有非常重要的作用,因为听证程序可以吸纳很多的当事人参加,而参加的人数越多则证明所涉及的利益成为公共利益的可能性就越大。同样,“听证程序突出了双方的参与性,兼听则明,能有效防止政府决策对个人利益与公众利益的偏袒,同时事先的告知与协商能有效地缓解公共利益实现过