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城市化进程中地方政府治理转型一个新分析框架 　　 摘 要：城市化是人类社会走向现代化的必由之路，也是当前中国经济社会发展的重大战略。推进城市化离不开地方政府治理转型，而地方政府治理变迁也离不开城市化进程。两者之间存在着一种表征关系，即不只是城市化影响了地方政府治理，而且地方政府治理变迁本身属于城市化过程。在城市化进程中，地方政府得以强化公共服务与社会管理等本质职能，而且还可实现治理体制机制的超越与创新。相应地，地方政府必须从产业、空间与人口等城市化各要素协调发展出发，推进职能转型，并在重构自身与市场、社会关系的基础上，创新治理体制机制，以更好地回应城市化并促进城市化发展。 　　关键词：城市化；地方政府治理转型；表征关系；分析框架 　　中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2011)11-0004-08 　　 　　作者简介：郁建兴，浙江大学公共管理学院教授、副院长；冯涛，浙江大学公共管理学院博士研究生 （浙江 杭州 310027） 　　 　　一、问题的提出 　　改革开放以来，中国经历了快速的工业化和城市化，城市化水平明显提高。尤其进入21世纪以来，城市化进程不断加速。2010年，我国城市化率已达47.50%，相比本世纪初提高十多个百分点。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨指出：“中国的城市化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大主题。”①联合国经济与社会事务部的研究报告《世界城市化前景 2009》对1950―2050年间全球范围内城市化发展趋势进行了预测和评估，并得出全球城市人口将获得大幅度增长，而在全球城市人口增长总量中，中国与印度所占份额最大；2009-2025年期间，中国城市人口的增长将占全球比重的21%，在2025-2050年期间将占20.7%，届时中国将成为世界上城市人口数量最大的国家②。 　　城市化也是实现我国城乡经济社会统筹发展的重大战略选择，备受中央高层关注。早在2002年，党的十六大报告就明确提出实施城镇化战略，统筹城乡经济社会发展。2007年党的十七大报告再次强调，建立以工促农、以城带乡的长效机制，是改变城乡二元结构，破解三农问题的重要途径。2009年中央经济工作会议提出，“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制”。2010年十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中指出，要实现城镇化健康发展，必须科学制定城镇化发展规划，强化规划约束力，加强城市公共设施建设，推进大中小城市交通、通信、供电、供排水等基础设施一体化建设和网络化发展；同时还需要加强和改善大城市人口管理，中小城市和小城镇则要根据实际放宽外来人口落户条件，并在制度上解决农民工权益保护等问题。这就提出了政府在城市化进程中创新治理体制机制的重大课题。 　　无疑，城市化是一项涉及经济、社会、环境、文化等方方面面的系统工程，而政府政策又是城市化进程的重要推动变量。只有各方面政策相互协调，才能保证城市化顺利平稳地进行下去樊纲、武良成：《城市化：一系列公共政策的集合》，中国经济出版社2009年版，第1页。。城市化与政府治理尤其与地方政府治理密切相关。地方政府治理转型尽管不是城市化进程的唯一条件，但它在城市化进程中起着不可或缺的作用。另一方面，当前我国地方政府治理转型又是在工业化、城市化等大背景下进行的。城市化尽管不是影响地方政府治理变迁的唯一要素，但它往往与其他要素一起，共同对地方政府治理变迁产生重要影响。 　　城市化与地方政府治理转型之间相互包含、相互渗透、互为必要条件，两者间不是简单的线性关系，而是一种表征关系，只有在相互联动及动态平衡中才能获得各自推进与发展。然而，在现实生活中，城市化与地方政府治理转型间的不协调造成了“准城市化”、“半城市化”或者“被城市化”、“赶农民上楼”等困境，加剧了社会矛盾与社会风险，严重阻碍了我国经济社会的健康发展。本文试图在评述学界论争中国城市化发展现状及其趋势的基础上，提出城市化与地方政府治理转型间表征关系的新分析框架，并提出城市化进程中改善地方政府治理的新思路。 　　二、关于中国城市化战略的争论 　　关于中国城市化发展现状及其趋势，有学者认为，中国城市化发展水平整体偏低蔡?P：《刘易斯转折点与公共政策方向的转变――关于中国社会保护的若干特征性事实》，《中国社会科学》2010年第6期；王春光：《城市化：越滞后越艰难》，《决策管理》2010年第4期；陆铭、陈钊：《城市化、城市倾向的经济政策与城乡收入差距》，《经济研究》2004年第6期。。相对于工业化与经济发展水平，农村劳动力就业转移比较滞后；相对于劳动力就业转移，农民市民化进程明显落后，公共服务覆盖面与城镇常住