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法治视野下学校文件若干问题探讨 　　目前，我国的法律、法规、规章和政策可谓名目繁多，浩如烟海。从表面上看，国家的法律体系和政策体系似乎已经十分健全了。其实不然，只要深入到基层，就会发现，很多事情仍缺乏可操作性的法律和政策作为依据，可供直接适用的法律和政策不多。包括学校在内的各种单位不得不制定大量的文件来对单位各种事务进行管理。有的学校，平均每个工作日就制定颁布一两个校级文件，学校各部门又另外制定一些文件，学校内各级各类文件可谓多种多样、堆积如山，形成了“依文件治校”的态势。只要稍加留心，就会发现，众多的文件存在这样那样的问题，是值得学者和学校管理者潜心研究的。把好学校文件这关非常重要。有学者认为，“文件治国”，“如果一个领导、一项决定有问题，只会引发个别问题；如果一个文件有问题，伤害的就是一大片、一个阶段。”全国人大常委会法工委法规备案审查室某领导曾结合自己的工作实践很有感触地说：“对红头文件的监督，要比纠正一个错案。批评一个表现不好的领导干部更为重要，影响面更广。”根据行政法的有关原理，学校文件也属于红头文件的范畴。应该对学校文件的制定和执行等方面进行科学的规范和监督。 　　学校文件与国家法律有类似之处，两者都是规范性文件。国家有立法、执法和司法等机关，学校也应有文件制定、执行和审查的机构(主体)和过程。 　　 　　一、文件制定的主体与权限 　　 　　文件制定的主体是指文件由谁制定的问题。与国家法律、法规、规章制定主体多层次性相一致，学校文件制定主体也应该是多层次性的。第一层次，涉及广大教职工切身利益的文件，应该由学校教职工代表大会(或全体大会或学校工会，下同)制定后以校级文件形式颁布执行；第二层次，涉及全校性重要管理事务的文件，应该由学校党政联席会议(或学校办公会议或职能部门，下同)制定后以校级文件形式颁布执行；第三层次，涉及学校各部门内部事务的文件，由各部门的教职工讨论制定后以部门文件形式颁布执行。 　　文件制定的主体涉及权力和利益的重大问题，如果不控制权力，就会造成以权谋私的腐败后果。因此，必须对文件制定的各个层次的主体的权力范围加以明确的界定。长期以来，我国各级各类学校的大多数文件是由学校各级领导制定和执行的。这样做的弊端显而易见。洛克说过：“如果让一批人同时拥有制定和执行法律的权力，就会给人们的弱点以绝大的诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律结合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其他成员有不同的利益，违反了社会和政府的目的。”虽然文件不是法律，但是，文件所起的作用与法律近似。事实上，有些学校的各级领导为了维护或扩大自身的利益，通过制定“红头文件”为自己及其亲友设定权力和权利，为他人预定责任和义务，以自己的利益为标尺，以自己的意志为意志，唯我独尊，目无法律，即使明知“红头文件”与有关法律相冲突，仍要“顶风而上”，与法律叫板，以显示自己的权力与威风。这种盲目自大的狂妄，不仅损害了法律神圣不可侵犯的尊严，而且严重影响了党的形象。因此，文件制定要遵守回避制度，有关领导和职能部门不能为自己制定文件设定权力和利益。与全国人大制定基本法律、国务院制定行政法规、国务院部门和部分地方政府制定规章相类似，学校教职工代表大会制定基本的文件，学校党政联席会议制定全校性管理类的文件，学校各部门制定部门文件，不应存在越权问题。 　　 　　二、文件制定的程序 　　 　　文件制定的程序是指文件制定的步骤和方式。学校一切文件的立项、起草、讨论、审查、通过、公布、解释、施行、修改、废止等行为都要按既定的步骤和方式展开，符合法律的规定和法治的基本精神，不给人治留下空间。 　　文件制定应该体现最广大教职工的意志，发扬社会主义民主，保障广大教职工通过多种途径参与文件制定活动。学校文件的制定，要有计划，先立项，再起草，不能头脑发热就马上制定颁布一个文件并马上执行。起草文件应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关部门和教职工的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。应该在举行会议表决通过文件的一个月前将文件草案发给教代会代表或有关人员乃至全体教职工审阅并提意见和建议。从文件草案讨论稿、文件草案修改稿再到文件草案表决稿，都应有广大教职工的参与。文件草案表决稿提交会议表决，由全体代表或全体与会人员过半数通过。学校文件通过后，应向全体教职工公布。实行网上办公的学校，应该把通过的文件文本发给每个教职工；尚未实行网上办公的学校，应该把通过的文件文本印发给各个部门，让每个教职工随时都可以查阅。文件的解释权属于文件制定主体，文件解释应以书面解释为规范。文件部分条文被修改或者废止的，必须公布新的文件文本。 　　由于学校文件制定、修改程序简便，一般情况下缺乏民