基于国家治理行政单位内部控制研究.docVIP

基于国家治理行政单位内部控制研究 　　一、引言 　　2013年习近平总书记在题为“切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来”的文章中指出：国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。 　　国家治理体系建设和国家治理能力现代化最终体现为各类国家治理主体的具体行为，尤其是各级政府主体的具体行为。为了规范和约束各级政府主体及其下属单位的行为，2012年11月财政部发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内控规范》），并于2014年1月1日在全国施行。《内控规范》对行政事业单位内部控制进行了定义：行政事业单位内部控制是单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动加以规范，加强对风险的防范和管控。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对加强行政事业行政单位内部控制建设提出了要求。国家治理和行政单位内部控制的相互关系可以称之为“嵌合论”。行政单位应当通过内部控制整合，建立基于在国家治理目标分解下来的单位目标的基础上的系统化的内部控制体系，实现“嵌合式”的管控和监督，将极大的提升国家治理能力。 　　二、行政单位内部控制与国家治理的关系研究 　　关于行政单位内部控制与国家治理结构的系统研究，目前很少有相关文献。在公共受托责任下，国家治理的实施主体是各级行政单位，各级行政单位在公共授权范围内履行管理公共事务和提供公共服务的职能。国家需要《内部控制规范》来对行政单位实施有效的控制以保证行政单位能履行相应的公共受托责任。 　　（一）行政单位内部控制的主要内容 　　《内控规范》包括单位层面的内部控制和业务层面的内部控制，要求在单位层面重点关注以下方面：内部控制工作的组织情况、内部控制机制的建设情况、内部管理制度的完善情况、内部控制关键岗位工作人员的管理情况、财务信息的编报情况。在业务层面重点关注以下方面：预算管理情况、收支管理情况、政府采购管理情况、资产管理情况、建设项目管理情况、合同管理情况。并要求行政单位建立健全内部监督制度，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。我们认为，行政单位在实际工作中，应当对行政单位内部控制的内容进行梳理和整合：行政单位在单位层面进行组织结构优化和流程再造；在业务层面建立不同内容之间的逻辑关系，做好前后的衔接，比如，以预算管理为事先控制的切入点，以政府采购、建设项目等业务管理为事中控制的重点，财务信息为事后控制的重点，监督评价为最后一道防线；并在此基础上实现单位层面内部控制和业务层面内部控制的融合。 　　（二）国家治理与行政单位内部控制关系 　　委托代理问题是国家治理的核心问题，既包括人民与人民代表大会之间的委托――受托关系，也包括人民代表大会与行政长官之间的委托――受托关系，还包括行政长官与行政单位之间的委托――受托关系。国家治理目标和体系为行政单位内部控制指明了方向，行政单位内部控制为国家的有效治理提供了支撑和保障，其关系如图（1）所示。 　　国家治理和行政单位内部控制之间彼此存在着相互交叉与重叠的区域：第一，主体之间的交叉性。从国家治理主体“人民―人民代表大会―行政长官”的委托代理链条上的各个节点可以看出，由人民、人民代表大会和行政长官组成的制衡关系中人民代表大会是国家治理的核心。从行政单位内部控制主体“人民代表大会―行政长官―职能部门―执行岗位”委托代理链中的节点可以看出，由人民代表大会、行政长官、职能部门、执行岗位之间组成的控制关系中，行政单位内部控制的核心在于行政长官。人民代表大会和行政长官既是国家治理的主体，也是内部控制的主体。第二，两者之间手段的交叉性。人民代表大会与行政长官之间要有明确的权责划分，人民代表大会监督行政长官并设计合理的激励制度，对行政单位治理的运行效果作出评价；行政长官需要向人民代表大会报告行政单位治理以及内部控制执行情况以履行受托责任。第三，目标之间的衔接性，行政单位内部控制目标是国家治理目标的具体化，国家治理目标的实现需要通过行政单位内部控制来予以支撑。第四，内容之间的关联性。在国家治理的实施过程中，人民代表大会对行政长官的授权，要进一步通过层层授权落实到具体的行政单位业务活动中，并通过内部控制保证行政单位围绕国家治理目标前进。 　　内部控制与国家治理是相互支撑、相辅相成的关系。行政单