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基于全面推进依法治国基层法治政府建设研究 　　[摘要]我国正处于社会转型期和全面深化改革的关键时期，党的十八届四中全会为建设法治政府提出了新的要求。文章基于全面推进依法治国的战略目标，对照基层法治政府建设的基本要求，通过分析，认为基层法治政府建设存在着基层政府权责不明确，执法规范化水平不高，决策科学化和民主化水平不高，公务人员法律意识和法治观念淡薄等问题，提出推行基层法治政府权力清单制度、健全行政裁量基准制度、开展法治宣传教育、重点加强公务人员的法治意识等推进基层法治政府建设的对策。 　　[关键词] 全面推进依法治国；法治政府；基层法治政府 　　[DOI]1013939/jcnkizgsc201705113 　　党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），全会提出了全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。要求“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”[1]。基层政府是国家政权结构中重要层级，是建设法治政府的重要?h节。文章基于全面推进依法治国，分析基层法治政府建设所面临的困境，并提出基层法治政府建设的对策。 　　1基层法治政府的基本内涵 　　根据我国相关法律规定，基层政权是指乡、镇、民族乡人民代表大会和人民政府以及市（不设区的市）、市辖区人民代表大会和人民政府，是为实现国家职能依法在基层行政区域内设立的国家机关及其所行使的权力的统一体。顾名思义，基层法治政府即运用法治思维和法治方式，依据宪法和法律行使政府职能，维护公民权益的基层政府。 　　古希腊著名的政治学家亚里士多德最早对法治政府理念进行了系统论述。在《政治学》一书中，他对“法治”的意义进行了阐述。即“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。他在批判继承柏拉图“哲学王统治”的基础上，认为人的本性是有感情的，会导致偏见，而法律是无感情、明确的，提出了“法治应当优于一人之治”的思想。随后，中外学者对“法治政府”内涵的探讨也一直未中断，近现代我国学者对“法治政府”的内涵都尚未达成普遍共识。 　　有的学者认为“法治政府的核心内涵是政府必须严格按照法律规定的权限和程序行使权力，规范和保障公共权力的有效运行是法治政府建设的关键主题”。有的学者认同“法治政府是按照法治原则运行的政府，要求各级人民政府将决策、执行、监督的整个权力运行过程都纳入法治化轨道”。而有的学者认为“法治政府就是依法行政的政府，‘服务政府’与‘法治政府’同义，是社会学的表述；‘有限政府’与‘法治政府’同义，是政治学的表述”。总的来说，法治政府应是指政府严格按照法律规定和法治原则运行，依法行使公共权力，有效提供公共服务的政府治理模式，法治政府的本质是以人为本，核心是依法行政。 　　依法行政不仅是我国政府深化行政体制改革的基本原则，而且是依法治国的重要环节。2004年，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》。此后，相继出台了《关于深化行政管理体制改革的意见》《政府信息公开条例》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》等一系列的规定条例和指导性意见，使各级政府依法行政的能力和水平逐步得到提高，政府治理模式也逐渐由人治向法治转变。党的十八届四中全会提出了建设法治政府明确具体要求，但基层政府权责不明确，执法规范化水平不高，决策科学化和民主化水平不高，公务人员法律意识和法治观念淡薄等问题仍很突出，与基层法治政府建设的目标要求仍有很大的差距，基层法治政府建设仍面临许多困境和挑战。 　　2我国基层法治政府建设面临的主要困境 　　我国正处于社会转型期和全面深化改革的关键时期，社会矛盾和利益冲突不断凸显，深化改革牵涉各方利益，我国基层法治政府建设面临着以下困境。 　　21基层政府权责不清，事权财权配置不合理 　　首先，基层政府在很多实际工作方面违背法治政府“权责法定”的要求。基层政府处于自上而下的压力型政治体制中的底层，常常因为要“对上负责”而处于被动地位，常常被上级政府要求代为执法，在一些不具备行政执法主体资格的领域中“被动”执法，出了问题却要由基层政府承担甚至是完全的责任和风险。实行垂直管理的行政执法部门的人权、物权和财权都统一到省里，譬如工商、税务、质监、司法、国土资源管理等部门。垂直管理部门之间、垂直管理部门与地方之间的行政执法争议问题长期存在。事权重叠使得基层政府更加被动，更难以依法予以协调和监督，而事权重叠又会导致机构设置“上下对口，左右看齐”，行政机构职责不清、推诿扯皮。 　　其次，分税制改革使财力相对集中在中央、省级，而基层政府可支配财力较少而事权较大。自1994年我国实行分税制改革以来，地方政府税收收入