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基于绩效政策落实跟踪审计初探 　　一、现状和问题 　　这些年，各地审计机关通过积极摸索和努力实践，政策落实跟踪审计取得了一定的成效，一些跟踪审计报告引起了各级党委和政府、部门的高度重视，查出的问题许多被上级审计机关采用，有的还被政府领导批转到有关部门和区县政府研究整改，促进了政策落实不及时、不彻底以及不作为、慢作为等问题的解决，有的还促进了相关领域的改革。但是，客观地看，目前审计机关开展的跟踪审计内容更多的还是以资金、项目等活动的真实性、合法性的审计业务为主，对如何真正督促政策落实的绩效方面还比较少。笔者搜集了西安市本级自开展跟踪审计以来的审计项目资料，并进行了统计分析，发现由于跟踪审计缺乏具体的衡量指标，严格意义上讲，这些项目可能称之为在传统绩效审计基础上进行的督促政策落实审计更为准确。存在的不足，主要表面在：一是审计程序、报告内容等方面，仍然沿用传统的审计制度依据，有的耗时过长，这与跟踪审计本身就是要督促抓政策落实的初衷不太相符。有的审计工作开展不规范，有一定的随意性。如对评价依据、评价标准、评价内容都在摸索，还不象常规审计已经有固定的模式和套路，便于操作；二是审计建议较宏观，对跟踪审计发现的问题描述不细；三是有的审计由于各种原因，未能揭示深层次原因，审计效果不理想，等等。 　　二、问题产生的原因 　　一是跟踪审计尚处在摸索阶段，制度体系不够完善。由于不同的跟踪审计项目，涉及不同的政策措施，跟踪审计评价的标准、内容和方式都不一样，因此跟踪审计具有广泛的不确定性和复杂性。基层审计机关在跟踪审计的规范层面上，缺乏相应的跟踪审计法律法规、跟踪审计准则、跟踪审计指南等规范性的约束，这与绩效审计就缺乏制度体系是相关联的。目前，在国家层面上，除了《企业效绩评价操作细则》、《国有资本金绩效评价规则》、《国有资本金绩效评价操作细则》等，尚可看作是绩效审计配套规范之外，至今还没有一套详细的、普适性的政府绩效审计指南出台。这使得在开展政府绩效审计时对于审计程序、取证方式、报告内容、成果编制等方面没有明确的规范准则，导致实际工作无章可循，随意性较大。 　　二是人才结构方面不能完全适应审计转型。政府绩效审计涉及各行各业，面对的问题多种多样，这就要求审计人员不仅要具备开展传统财务审计应当具备的会计、财务、审计业务等知识，还要懂得包括经济、法律、管理、统计、工程、市场、经营、统计、战略、社会学、心理学等多方面的知识，并具有熟练的计算机操作技能。基于绩效的跟踪审计，要求审计人员更要具备较强的政治素养、政策水平和综合判断能力。目前来看还达不到要求，主要表现是审计人员老龄化、学历层次不高、专业结构单一等，因此还有待于从年龄、学历、知识等方面进行进一步优化，不断提高审计人员综合素质。 　　三是基于绩效的跟踪审计开展较少。当前绝大多数审计项目还是以财政财务收支真实性、合法性为主，基于绩效的跟踪审计开展较少。从西安市本级2010年至2014年开展的审计项目看，五年间西安市本级绩效审计（包括结合型审计和完全独立绩效审计）的业务量只占年初计划总量的6.54%，说明西安市审计局在实际工作中完成的绩效审计业务过少，主要精力还是集中于真实性审计。在实际完成的6.54%的绩效审计项目中，52.38%是独立绩效审计，47.62%是结合型审计，也就是真正意义的绩效审计，只占全年总审计量的3.43%。 　　四是缺乏科学量化评价指标体系。由于政策的多样性、复杂性，审计人员对政策落实的绩效很难用同一套评价指标来评估所有审计项目的绩效水平，必须针对不同的政策类型和审计项目自行构建和开发相匹配的绩效评价指标体系，再加上缺少相关经验可以借鉴，实际当中主要依靠审计人员个人的主观判断进行，主观性、随意性较大，带有一定的局限性，质量的稳定性也难以保证。使用这样的评价指标体系开展的跟踪审计评价，其绩效结果会直接影响到审计的公正性和客观性，不利于跟踪审计的质量管理和风险控制。 　　（一）着眼长远发展，加快完善基于绩效的跟踪审计制度规范 　　充分借鉴财务收支审计的审计规范，制定系统性好、操作性强的跟踪审计绩效评价准则、操作指南等相关规范。此规范应包含三部分：通用规范、专用规范和审计报告规范。通用规范是指对跟踪审计绩效评价的范围、内容、目标以及对审计人员的道德和执业素质的约束要求；专用规范是指针对具体审计事项现场操作程序的约束要求，这些现场操作程序包括计划准备阶段、实施操作阶段、结果报告阶段和跟踪整改阶段；审计报告规范是对跟踪审计绩效报告的撰写、内容、注意事项等方面的约束要求。需要注意的是，在绩效评价规范中，要对绩效评价事项、审计目的、审计程序、审计评价、审计报告等基本形式作出明确、具体的规定，以利于审计人员用严格的标准来进行绩效评价，从而增强跟踪审计评价的规范性，促进跟踪审计绩效评