基于耕地全价值核算省际横向耕地保护补偿理论与实证.docVIP

基于耕地全价值核算省际横向耕地保护补偿理论与实证 　　摘要：经济补偿是生态文明建设的主要政策工具，耕地保护补偿是生态补偿的重要构成，但目前地区间横向耕保补偿机制缺失。生态视角下，仅以耕地农产品供需关系衡量补偿关系和标准的方法欠缺理论完备性。耕地保护补偿的理论根源是耕地资源配置的市场和政府失灵，补偿机理可还原为耕地价值的分配调整，耕地保护的机会成本损失和外部性分别是上下级“纵向”和地区间“横向”补偿的依据。基于耕地价值供需平衡的假设和简化推论，综合省际统计和调研数据核算各省区耕地“全价值”年均单产，比较全国和各省人均耕地价值占有量，可将各省份划分为耕地赤字和耕地盈余区，依据耕地价值量差值建立横向补偿机制。 　　关键词：生态文明；生态补偿；耕地保护补偿；横向补偿；耕地价值 　　文献标识码：A 文章编号：1002-2848-2018（02）-0069-09 　　一、 引 言 　　党的十八届三中、四中全会正式将生态补偿与立法、规划、督查等强制性措施并列为生态文明建设的主要政策工具；《生态文明体制改革总体方案》和《关于健全生态保护补偿机制的意见》先后部署“探索地区间横向生态补偿和利益平衡机制”，并将其写入国家《“十三五”规划纲要》和《“十三五”生态环境保护规划》，生态补偿被赋予绿色和均衡发展的双重使命。2017年，十九大报告再次将建立市场化、多元化生态补偿机制列为生态文明体制改革的重点任务，赋予其生态扶贫、推动乡村振兴等属性。 　　生态用地是生态文明的载体，其正外部性是地区间横向生态补偿的根源。欧美国家以土地发展权收购/转移为基础建立起经济型生态空间保护体制，提高生态保护效率并避免社会矛盾。中国以往土地保护则主要采用行政强制性工具，生态补偿机制在20世纪末退耕还林还草、“三峡”及“三北”工程建设中进行局部探索后长期处于停滞状态。随着绿色、均衡等生态文明理念革新和生态补偿政策推进，中国基于现有农、林、水条块管理架构，探索形成了国有林场改革、流域水权交易等生态补偿机制。 　　耕地是中国多数大城市、人口密集和经济发达地区的主要生态屏障；耕地保护补偿早在2005年即被提出，随后在中央从运行体制到试点的递进部署下，成为生态补偿制度的重要构成。但是，耕地生态价值的区际贡献/受益关系远比河流等具有明确衡量物的生态空间更加抽象和难于判定。朱新华[1]、张效军[2]等学者较早探索了依据地区间粮食供需关系测定耕地保护补偿关系的思路；苑全治[3]和曹瑞芬[4]等学者延续这一思路并设计了财政转移支付的机制；柯新利[5]和张治会[6]等则以耕地保护指标分配不均造成地区间土地发展机会差异为衡量标的探讨补偿关系。上述研究使得以粮食供需和经济损失确定补偿关系成为代表性范式。但是，该方法偏重于测度耕地经济价值，却忽略了生态与社会价值，难于全面反映区际耕地价值的贡献/受益实际，欠缺理论说服力。目前各地实践中，“上级拨款、下级分钱”的纵向补偿依然是主要形式，横向补偿难于推行、机制发育滞后。本文基于生态价值观，按照耕地保护“数量、质量、生态”三位一体新思维和加快建设地区间横向生态补偿机制的政策需要，以耕地生产、生活、生态“全价值”核算为工具设计横向补偿关系测定方法，对其他涉农补偿、生态空间保护的横向补偿也具有借鉴价值。 　　二、 生态文明视角下地区间横向耕 　　保补偿的理论机理 　　耕地保护补偿在机制上从属于、在内涵上包含于生态补偿制度。建立地区间横向耕地保护补偿机制具有深刻的理论和现实依据。 　　（一）地区间横向耕保补偿的理论与现实依据 　　耕地配置的市场失灵是耕地保护补偿的理论依据。耕地不仅具有产出土地产品的经济价值，还具有吸纳农村劳动力、减少社会保障支出、维持社会稳定等社会价值，以及承载农田生态系统、净化环境等生态景观价值；生态文明观对耕地非经济性生态、社会价值与粮食安全意义同等重视。但是，耕地农产品市场多接近完全竞争，卖方缺乏议价能力而利润偏低，交易价格难于形成对耕地生态和社会价值的有效回报，耕地纯经济收益低于其实际贡献。同时，由于耕地资源有限而耕地生态系统开敞性，耕地价值具有高竞用性和低排他性的公共资源属性，其生态和社会正外部性无法排他使用，也很难获得受益者支付，而其经济收益又低于建设开发收益，私人愿意保有的耕地量总是低于社会所要求的最优水平[7]。转用耕地虽能使私人获得更高经济收益，但社会整体却遭受了损失，这一耕地配置的市场失灵是建立耕地保护制度的理由。 　　耕地保护的政府失灵是经济补偿的现实依据。中国以往耕地保护制度存在三个缺陷：①政府单方规制耕地保护的规模、布局、任务分配；②过度倚重立法、规划、督查等强制性、无偿性惩戒手段；③?\行体制为上级政府下达任务、下级政府执行的“委托―代理”形式。由此造成耕地保护的政府失灵。首先，由于规划技