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基础设施建设中政府担保行为及其作用机理研究 　　摘要：为了吸引国内外财团、公司企业，以及个人等非政府投资主体投资于中国基础设施项目建设，政府必须对投资者无法通过市场行为进行控制的非市场风险因素提供担保。本文在分析基础设施项目政府担保产生机理及其内涵的基础上，从特许经营、资金管理和环境条件三个方面提出了政府担保的作用机理模型，为进一步研究政府担保价值及担保决策制定提供了理论基础。 　　关键词：非政府投资主体；基础设施项目；非市场风险；政府担保 　　中图分类号：F12　文献标识码：A　文章编号：1004―9142(2008)03―0046―07 　　 　　一、引言 　　 　　基础设施是社会生产和生活的物质基础，是社会经济发展的平台。是指为工农业生产和居民生活服务的交通运输、动力、通讯、给排水和城市公用事业等必不可少的各项设施。1994年世界银行发展报告对基础设施进行了以下分类：(1)公共设施：电力电信、自来水、卫生设备和排污、固体废弃物的收集和处理、管道煤气；(2)公共工程：公路、大坝和排灌渠道等水利设施；(3)其他交通工程：铁路、市内交通、港口和航道、机场。按照基础设施参与物质生产过程的方式，基础设施分为经济基础设施和社会基础设施两类，前者包括那些直接参与、支持城市物质生产过程的基础设施，如能源供应、给排水、交通运输和邮电通讯，后者包括那些旨在提高城市社会福利水平、间接影响城市物质生产过程的基础设施建设部门，如文化、教育、卫生和环保等。本研究主要针对有经营现金收入的经济基础设施，包括收费公路和桥梁、铁路、机场、港口、通讯、以及城市供水、供电、供气和排污等。 　　从20世纪80年代起，尽管中国用于基本建设的财政预算投资逐年增加，但随着经济发展水平的提高和城市化进程的加快，对基础设施产品和服务提出了更高要求，再加上历史“欠账”原因，使得基础设施建设的缺口问题相当严重，因此必须从数量和质量方面加强中国基础设施建设，提高其运营管理效率来满足社会经济发展的需要。基础设施项目所需资金额巨大的特点使得仅依靠政府财政投入无法满足需求，因此，吸引外资和国内民间资本的参与，实现投资主体多元化，采取由政府部门和私人投资者合作(简称公私合作，Public Private Partnerships，PPPs)的模式(实际应用中表现为BOT、TOT、PFI、DBFO等具体模式)，是解决这一“瓶颈”的有效途径。与此同时，基础设施项目建设和运营周期长的特点，使得投资者在融资、建设、运营和管理维护过程中面临众多风险，归纳起来有：经济风险、技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险、社会政治风险、法律风险，以及不可抗力风险等，将上述风险因素在政府部门和投资者之间进行合理分配，是公私合作模式成功运作的关键。 　　 　　在中国目前经济基础薄弱、市场经济发展不成熟，以及法律制度不完善的情况下，政府通过担保承担部分风险，尤其是社会政治和法律政策等投资者无法通过市场行为控制的非市场风险，对由此导致的项目经济价值损失给予一定额度的投资补偿，能够在有限的财政能力下充分发挥政府的支持和引导职能，解除投资者的后顾之忧。由于风险造成的项目收入损失最终通过项目的投资回报率来体现，本文在分析基础设施项目政府担保产生机理及其内涵的基础上，通过对基础设施项目面临的非市场风险因素进行总结和分类，提出了政府担保对投资回报率的作用机理模型，为进一步研究政府担保价值提供理论基础。 　　 　　二、基础设施项目政府担保产生机理及内涵 　　 　　(一)政府担保产生机理 　　公私合作模式实际上是公共部门和私人投资者通过长期合约，共同分担或重新分配风险、成本和收益等，以结构化的合作方式提供基础设施产品或服务的一种方式。在这种模式下，政府主管部门作为项目发起人投入启动资金成立项目公司(Special Purpose Vehicle，SPV)，同时授予项目公司特许权(Concession)，由项目公司负责进一步的融资、建设、运营和管理，这种方式一方面可以丰富融资渠道，为基础设施项目建设提供充足的资金来源，另一方面可以通过引人市场化的运作机制，促进建设管理中的技术创新以节约资源，改善资金使用效率，提高项目的经营管理水平。 　　考虑到政府财政投入的不足、非政府投资者参与的必要性，以及基础设施项目所处风险环境三个方面的因素，基础设施项目建设必须提供政府担保。首先，政府用于基础设施建设的财政支出无法满足社会经济快速发展对基础设施产品和服务的需求，穆斯塔法(Mustafa)指出20世纪80年代以来，英国政府实行预算控制政策以减少公共部门借款，由政府投资进行基础设施建设已经难以满足交通流量的快速增长，1992年引入的私人主动投资(Private Finance Initiative，P