《政府法制的研究》2009年第5期(总第201期)：政府信息依申请公开实施过程中若干法律问题的研究.docx

《政府法制研究》2009年第5期（总第201期）：政府信息依申请公开实施过程中的若干法律问题研究 来源： 发布时间： 2009-12-11 11:08 阅读次数： 　　●在政府信息的界定上，立法规定的不予公开范围过于狭窄，导致行政机关从政府信息的界定问题入手，把认为不宜公开的政府信息排除在外；机关之间工作联系的信息，是否纳入政府信息范畴，应当按工作联系的性质来认定，即属于公共事务的信息应纳入公开范围，而属于内部事务的信息，不宜公开；至于获取类信息属于政府信息范畴，国家立法上已经明确 　　●在申请公开的目的和用途上，从法理而言，政府信息公开的制度目的，既在于实现“生产、生活、科研等特殊需要”的私益，也在于实现“促进依法行政”的公益，依申请公开中的“主体无限性”原则是推进政府信息公开制度的发展趋势 　　●在相关制度关系上，专门领域的查阅规定由于出台较早，基于特殊目的、价值取向和功能设计，奉行“公开为例外”的理念，随着《政府信息公开条例》的颁布实施，这种理念正逐步为“公开为原则、不公开为例外”所替代，但是在具体制度上还需进一步细化和衔接 　　 　　政府信息依申请公开实施过程中的若干法律问题研究 　　课题组顾问：刘 华 　　课题组组长：罗长青 　　课题组副组长：吴坚勇 　　课题组成员：刘 华 高 俊 周志华 吴偕林 侯丹华 　　课题执笔人：罗长青 　　上海不是国内第一个选择制度化路径厉行政府信息公开的城市。广州在2002年11月6日就率先颁布了《广州市政府信息公开规定》；汕头紧随其后，于2003年4月17日通过了《汕头市政务信息公开规定》。但上海实施《上海市政府信息公开规定》 的努力以及由此收获的实际效果，却给关注政府信息公开话题的人士留下了深刻的印象。 　　除了富有特色的联席会议体制，以及为组织实施19号令不断推出的各种措施（包括力推15家“公权力大、公益性强、公众关注度高”重点部门的公开，实行政府信息公开目录和指南制度，政府信息公开年度报告等），还应当归功于19号令所提供的依申请公开的制度框架——公民、法人和其他组织可以“向掌握该政府信息的政府机关提出申请”（第十一条），行政机关实施依申请公开行为可以被提起行政复议、行政诉讼（第三十二条第二款）。早于政府信息公开的政务公开，一般只要求（政府认为）与人民群众切身利益密切相关的政府工作事项向社会主动公开。而依申请公开的制度框架，为公民、法人和其他组织提供了按其自身意愿从行政机关获取政府信息的权利。2004年5月19日，也就是19号令施行的第19天，市民D就以该规章为依据向X区房地局提出了有关岳阳路**号有关原始房地产资料的公开申请。此案成为上海的“政府信息公开第一案”。根据2004年度的政府信息公开报告，自5月1日到年底的8个月中，全市行政机关共收到政府信息公开申请8799件；各政府机关收到有关政府信息公开事务的行政复议申请38件，发生政府信息公开的行政诉讼案件6件。2005年全市行政机关收到政府信息公开申请12465件，2006年7533件，2007年6485件，国务院《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）实施的2008年再度增至9388件。由依申请公开而引起的行政复议、行政诉讼案件数也有增无已。 　　不过，依申请公开争议不断增长的势头，却使行政机关头疼不已。究其原因，一是行政机关在依申请公开中的防御性角色使然。二是依法行政的实际状况与依申请公开的要求不完全适应，实践中的不宜公开与法定公开要求有时会发生脱节。三是立法上制度安排不够严密，或者法律概念不够明确，或者制度与制度之间衔接不畅，或者制度操作性不强等。四是依申请公开在制度实施过程中，尚未形成运作有效的解释和统一协调机制，不断解决实践中提出的问题。尽管遇到这些问题，依申请公开在促进行政机关履行公开义务上的制度价值，仍然被国务院2007年4月5日通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）肯定下来（第十三条）。重要的是，制度安排上的不尽完善，要随着实践的展开、问题的解决、经验的积累不断得到修正，从而推动依申请公开的制度不断发展。 　　本课题尝试用案例分析的方法，发现并分析依申请公开实施过程中遇到的一些法律问题。采用案例分析的方法，是基于以下两点认识：第一，相信在具体个案的事实和关系中更能确保得到解决问题的合理方法，从而避免那些超越具体个案的抽象解释所带来的任意性。第二，借用法律社会学的先驱者之一埃利希（Eugen Endich，1862—1922）提出的“活法”（Living Law）概念，上海的政府信息公开是一个不可多得的“活法”标本。无论是国务院《信息公开条例》，还是19号令或者《上海规定》，这些法规、规章创设的法律概念（比如“政府信息”、“过程信息”），有关