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宏观调控要求下土地利用规划优化思路 　　[摘要] 研究了当前土地利用规划在宏观调控中的作用及当前存在的问题，包括规划分工不够明确、规划的协调与衔接性较差、规划编制缺乏弹性。结合本轮天津市土地利用总体规划编制特点，提出了土地利用规划的优化思路，主要包括规划衔接、构建土地规划管控体系、加强规划实施控制制度建设、完善配套政策，大力运用经济手段促进规划实施等内容。 　　[关键词] 宏观调控 土地利用规划 优化 　　 　　自2003年开始，我国开始利用土地政策参与国民经济的宏观调控。胡锦涛总书记在中央人口资源环境座谈会上指出，要搞好新一轮土地利用规划的编修工作，充分发挥土地利用规划和供应政策在宏观调控中的作用。 　　在这种背景下，土地利用规划承担着宏观调控的重要职责，但目前我国的土地利用规划体系和内容都与这一要求存在一定的差距。本文结合编制《天津市土地利用总体规划（2006-2020）》的体会试图分析这一问题。 　　一、土地利用规划在宏观调控中的作用 　　土地利用规划中的总量控制、结构调整、优化布局以及根据国家产业政策确定的土地利用总体规划和鼓励、限制、禁止勘查开发的矿区和矿种等，对于宏观经济的发展有着重要的影响。 　　其具体作用表现在以下三个方面： 　　1、综合协调作用。在区域空间中，不同社会功能对土地有不同要求，土地利用规划就是要综合考虑各方利益，在各部门间合理分配有限的土地资源，协调各部门之间的用地矛盾，通过协调城市内部与外部土地利用及城市内部土地分配的重要手段，以达到整个社会发展的社会、经济、环境效益最优。 　　2、控制引导作用。土地利用规划通过有效的管理手段和政策引导，控制和规范土地利用和开发建设行为。市场机制在资源配置和经济社会发展中发挥着主要作用，投资主体和利益主体日趋多元化。各个利益主体对自身利益的追求，使得对土地资源的利用仅注重经济利益而忽视社会、生态效益。依据土地利用规划，运用法定的带有强制性的规划管理手段，能够有效引导土地利用并实现可持续发展。 　　3、空间形态的调整促进经济发展。空间与经济发展关系密切，土地利用规划通过土地利用结构调整，特别是空间通道的布局，促进劳动力、资本、技术等要素的合理聚集与扩散，能实现对经济发展的调控。 　　二、现行规划存在的不足 　　目前我国土地利用规划要发挥调控功能，还存在一些不足，主要表现在各级规划的职责分工不够明确，规划体系的不够灵活、规划的协调与衔接性差和规划缺乏弹性等。 　　1、规划分工不够明确 　　我国当前土地利用总体规划分为国家、省、市( 地) 、县( 市) 、乡五级，每一级的控制指标和口径基本上一样。但立足于规划的调控功能和可操作性， 国家和省一级的土地利用总体规划应当是一种战略思路的规划或者是一个纲要性的规划，只需提出土地利用的政策、方针和目标，不能是一个事无巨细的规划。县、乡一级的规划应当是具体落实的规划。事实上，我国审批用地时主要依靠的是县乡级规划。对于面广量大的用地项目，全国和省级的土地利用总体规划只能实现数量的控制，而不能在图上进行具体控制。目前的规划体系中明显存在宏观过细、中观流于形式、微观过粗的现象，各级规划的核心职责分工及编制内容不够明确，不利于规划的实施。 　　2、规划的协调与衔接性较差 　　我国规划体系中上存在着既相互依赖又各有侧重的经济发展规划和空间规划两大系列。国土规划、区域规划、城市规划和土地利用规划同属于不同地域层次的综合性的空间规划系列， 在不同地域层次的空间规划之间， 也有一个需要自上而下和自下而上相互反复协调与衔接的问题。其中核心问题是城市规划与土地利用规划的协调与衔接明显不够。同时，土地利用规划体系内部协调性也较差，各级总体规划与其相应的专项规划之间的协调明显不够，尤其是总体规划与基本农田保护区规划、土地开发整理规划之间，常常存在图、数与实地相矛盾。 　　3、规划编制缺乏弹性，适应性不强，与市场经济条件下土地利用需求的不确定性和土地利用方向的多变性不相适应，这也是导致土地利用总体规划频繁调整的原因之一。 　　三、土地利用规划优化思路―以天津市为例 　　天津市土地利用总体规划（2006-2020）编制中，采取了以下优化思路，对于提高规划的可操作性和宏观调控功能有较好的绩效。 　　1、注重土地利用总体规划和城市规划的衔接 　　除了指导思想和规划目标一致外，两者的衔接主要表现在以下两个方面。 　　1.1城镇用地规模和人口一致 　　城市总体规划确定的城镇用地总规模为1450平方公里，确定的依据为规划期的人口数和人均城镇建设用地规模。依据全国土地利用总体规划纲要下发给天津市的用地指标，其中城镇工矿用地（城市、建制镇和独立工矿用地）总规模为1750平方公里，城镇用地预测为便于充分与城市总体规划衔接，