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完善中国案卷排他规则思考 　　摘要:公正是法律最重要的价值目标,行政行为是行政机关执行法律的行为,因此也应当以实现公正为目标。行政行为既要追求实体公正,也要追求程序公正。为了使行政行为的结果更具有权威性,更易于人们接受,行政行为的程序必须公正。案卷排他规则是保障行政程序公正的一项重要制度。我国在行政诉讼中已经确立了案卷排他规则,但中国的案卷排他规则还存在一些不足,需要进一步完善。 　　关键词:程序公正;行政诉讼;案卷排他;完善 　　中图分类号:DF86文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2010)30-0124-04 　　 　　公正是法律最重要的价值目标,法律上的公正包括实体公正和程序公正两个方面。就对案件事实认定的真实性而言,其并不以程序公正为必要条件,也就是说,根据不公正的程序所认定的案件事实也有可能是与实际情况相符合的,因此,程序公正并不是实现实体公正的必要条件。但是,就案件的处理结果被人们的接受程度而言,根据公正的程序处理的案件,显然更容易被人们所接受。很难想象,一个不公正的程序会是权威的。因此,能够被人们自然接受其结果的权威程序,必然是公正的。如果产生实体结果的程序是不公正的,则案件的结果即使与事实相符合,人们也往往产生抵触心理,不愿意承认、接受这样的结果,更不愿意主动去履行。这种情况也表明,办案机关非依公正的程序所作出的裁决结果不具有其应有的权威性,从而会影响人们对法律的信仰、尊重,损害法律的尊严。对程序公正的具体标准,人们提出了各种观点,但程序公正至少应当符合下列条件:裁判者中立、当事人平等、程序参与和程序公开[1]。 　　行政行为是指行政机关依法行使行政职权的行为,也就是行政机关执行法律的行为。与法律以公正为其价值目标一样,行政行为也应当以实现公正为目标。行政机关在实行行政行为时,必然要追求实体结果的真实,实现实体公正。但为了使行政行为的结果更具有权威性,更易于被人们接受,行政行为的程序也必须公正。案卷排他规则体现了程序参与和程序公开,是保障行政行为程序公正的一项重要制度。因此,行政机关在实行行政行为时,必须遵守案卷排他规则;法院在对行政行为进行司法审查时,也应当根据该规则判断行政行为是否合法。从现行法律的规定看,我国在行政诉讼中已经确立了案卷排他规则,但我国的案卷排他规则还存在不足,需要进一步完善。 　　一、案卷排他规则的法律规定 　　案卷排他规则是美国行政程序法首先规定的一项规则,其基本含义是:行政机关作出行政行为只能以案卷作为根据,不能在案卷以外、以当事人所未知悉的和未论证的证据为根据。因此,案卷排他规则包含了两个方面的内容:行政行为应当以案卷中的证据作为依据;案卷中的证据必须向当事人出示、经当事人质证。行政程序法规定了案卷排他规则,相应地,在行政诉讼中,法院就根据该规则,审查、判断行政机关的行政行为是否合法,即法院只限于审查行政案卷记载的证据,而不得自行接受案卷以外的证据。如果法院认为应当接受这些证据,则必须把案卷发回行政机关,由行政机关接受这些证据。由此可知,根据案卷排他规则,行政案卷以外的证据,在行政诉讼中应当被排除,法院不能以这样的证据作为行政行为合法的根据。 　　我国法律没有明确规定实行案卷排他规则,但法律的有关规定表明,我国实际上是认可案卷排他规则的。 　　第一,法律针对原告方证据的有关规定,体现了案卷排他规则。 　　2002年6月4日最高人民法院颁布的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行政证据规定》)第59条规定,被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据,原告依法应当提供拒不提供,在诉讼程序中提供的证据,人民法院一般不予采纳。《行政证据规定》第60条第(三)项规定,原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据,不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。《行政证据规定》的上述规定体现了案卷排他规则[2],因为《行政证据规定》第59条规定的是原告在行政程序中没有提供证据的情况,原告在行政程序中没有提供的证据,自然不会作为行政行为的依据,这样的证据在行政案卷中也就没有记录,属于案卷以外的证据,将这样的证据排除,体现了案卷排他规则;而第60条规定的是原告或者第三人在行政程序中提供的证据没有被行政机关作为行政行为依据的情况,这样的证据当然不会被记录在作为行政行为依据的案卷中,在行政诉讼中将这样的证据排除,也体现了案卷排他规则。 　　第二,法律针对被告方证据的规定,也体现了案卷排他规则。 　　《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第33条规定,在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。2000年3月8日最高人民法院颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)