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完善我国政府间环境保护事权划分对策分析 　　【摘 要】随着经济的发展，时代的进步，人们对于经济发展的关注度远远高于经济增长，而环境保护就是促进经济发展的一个关键因素。环境保护作为公共产品，同时具有较强的外部效应，政府应承担起环境保护的主要责任，然而由于我国政府层级过多，环境保护事权划分过程中出现粗线条、简单化、脱离现实等一系列问题，此时完善政府间环境保护事权划分对于提高人们生活水平和推动政府职能转型十分必要。 　　【关键词】环境保护；事权划分；问题；对策 　　一、政府在环境保护中的角色 　　政府与市场的关系一直是财政学探讨的一个中心问题，各国用社会实践充分证明市场在资源配置中起决定性作用，政府作为弥补市场失灵的手段，在优化资源配置过程中也是不可或缺的角色。环境保护的关键在于推进环境资源合理、有效和持续的利用，根据公共产品理论，环境资源相较于一般私人物品具有较强的非排他性和非?争性，属于公共物品范畴，对于公共物品的利用通常会出现“搭便车”现象，收益超过成本的效益催化下，资源匮乏和环境污染是必然结果。同时，环境污染带有明显的负外部效应，对于污染制造者而言成本小于收益，靠市场自发调整会加剧环境污染的后果；相反，对于环境保护者而言治理成本远超直接经济效益，出于“理性经济人”假设，环境保护和治理类服务单靠市场调节会出现短缺。 　　因此，考虑到环境保护的对象具有公共物品属性，同时环境保护行为具有较强的正外部效应，政府理应在环境保护中发挥中流砥柱的作用，环境保护是政府应尽的职责。 　　二、我国政府间环境保护事权划分存在的问题 　　2014年4月修订并通过的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）中对于各级政府在环境保护工作中应尽的职责做了简要阐述，初步划分了各级政府间的事权，为更好地履行职能提供了具体的法律依据，但是这种划分标准仍然存在缺陷和漏洞，给具体事权的履行造成了妨碍。 　　（一）事权划分过于粗线条和笼统化 　　政府间环境保护事权划分粗线条具体表现为：第一，对于环境保护事权未做纵向内容的细分；第二，对于某一项具体的环境保护事权未做横向权利的细分。所谓环境保护事权的纵向内容细分是指将某一大类事权按照某项标准细分为具体的二级科目，其下再设三级科目，这种逐级细分可以为政府间事权明确划分奠定基础。环境保护事权横向权利细分是指将三级事权依据办事程序划分为环境保护决策事权、支出事权、执行事权和监管事权。目前为止对于环境保护事权的划分只在《环境保护法》中做了较为具体的阐述，如第二条将环境保护的内容概括为大气保护、海洋保护、水保护等，只是简单罗列了二级科目，更具体的三级科目并未涉及；其次，第六条将地方政府事权定义为对本行政区域的环境质量负责，对于中央政府的事权并未做具体规定，横向权利在政府间如何匹配并没有法律依据的支撑，所以政府间环境保护事权划分过于粗线条和笼统化。 　　（二）事权划分与财权划分不匹配 　　94年分税制改革的目的在于改变大包干制下中央政府权力分散的状况，税种归属划分将很大一部分收入从地方政府转移到中央政府手中，财权逐渐上移。与此相反，事权却被逐步下放，中央政府在事权划分过程中很多时候扮演决策者的角色，具体的支出责任和事权的履行都划归为地方政府的职责，形成政府间事权与财权不相匹配的景象。《环境保护法》中规定地方人民政府应当加大环境保护的财政投入；县级人民政府负责农村生活废弃物的处置；国务院制定国家环境质量标准和国家污染物排放标准等，从这些法律条款中我们很轻易地发现中央政府严把决策权，真正花钱和办事情的却是地方政府。如2014年中央环境保护支出344.74亿元，地方政府节能保护支出高达3470.90亿元，地方支出是中央支出的10倍，同年中央税收收入是地方税收收入的1.02倍，环境保护事权下移现象严重。 　　（三）事权划分原则阻碍共有事权的履行 　　环境保护事权中的共有事权主要指跨流域、跨区域大江大河治理及空气、土壤等污染治理。《环境保护法》第十六条明示各级地方政府对本辖区的环境质量负责，这表明在划分政府间环境保护事权过程中奉行属地管理原则，只有地方政府辖区范围内的环境保护、污染治理才属于自身职责。然而环境保护事权中有一些项目并不能简单地分辖区进行管制，如对跨流域、跨区域大江大河的治理。属地管理的原则会导致地方保护主义情绪的滋长，尽管事权可以分区域管理，但是这种人为管理区域的划分并不能改变特定的自然规律，流域内任何一处水资源的污染，都可能破坏整个水域的循环系统，从而呈现跨区域污染的特征。以属地原则来简单处理政府间可能面临的环境保护共有事权，不仅不利于厘清政府间事权关系，反而可能阻碍环境保护的大局，增加污染治理成本。我国对于黄河的治理历史悠久，上游水土流失较为严重，下游政府既无权也无动力去管理上游的环