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对清末官制改革几点思考 　　[摘　要]自1840年鸦片战争始，面对列强的坚船利炮的攻击，为了维护自身的统治，清末官制改革始于1901年，持续至1911年清朝灭亡，是清末新政和立宪活动的中心内容之一。在此时期，清政府对传统的选官制度做了大量的改革和调整，由此对官制改革的结局产生重大影响。本文拟对此作以初步的探讨。 　　[关键词]攻击；统治；官制改革；探讨 　　一、清末官制改革的背景 　　第一，职责、权限不明确。清朝官员普遍有身兼数职的情形，而且有重叠的部分，这就必然导致职责和权限分工不明确，导致行政效率低下。清朝官制，常以行政官兼有立法、司法之权，举行政、立法、司法上一切责任委于一人，这样往往会藉行政之权“创不平之法律”，清惩明代权奸估势之弊，阁部乃多副贰以分之、内阁以数人共同向皇帝负责，各部设管部大臣一人，尚书二人，侍郎四人，凡七堂官。 　　第二，名不副实。主要发生在鸦片战争以后，随着清朝行政机构日益殖民化和新机构的设立，原有的旧的机构根本名存实亡。诸如军机处吸收了阁部权，使阁部架空无实权，只奉行文，而总理各国事务衙门，原拟专司通商，实际上，凡沾“洋”字，都总揽其范围之内。 　　第三，地方机构臃肿且官员素质低下。清朝在地方上设省、司、道、府及州县等数级，造成外官之制，这就必然造成冗官的局面。至咸丰朝后，政府军务繁多，保案骤增，有功者保，无功者亦保，同时军务频频，政府财政紧张，捐纳之门洞开，造成国家候补官员过多，考量标准过低甚至根本没有经过考量，官员素质严重低劣。 　　二、清末选官制度改革的创新之处 　　第一，开办新式学堂，拟定人才等级。在《奏定学堂章程》中，具体规定了学堂各级毕业生的选录办法:“大学分科毕业，最优等作为进士出身，分别用翰林院庶吉士、各部主事;大学选科，比照分科大学降等给奖;大学预备科及各省高等学堂毕业，最优等作为举人，以内阁中书、知州用;优等、中等均作为举人、中书科、部司务、知县用。中学毕业，分别奖以拔贡、优贡、岁贡。高等小学毕业，分别奖以廪、增、附生。……优级师范毕业，最优等、优等、中等均作为举人，分别以国子监博士、助教、学正用。初级师范毕业，分别奖以拔贡、优贡、岁贡，以教授、教谕、训导用。高等实业学堂毕业，最优等、优等、中等均作为举人，分别以知州、知县、州同用;中等实业学堂毕业，奖励视中学。” 　　第二，为了解决新政人才需求的矛盾，派遣留学生出洋深造。为了支持和鼓励这一事业，清政府制定并实行了留学毕业生选录制度。早在光绪二十七年(1901年)五月，张之洞、刘坤一于《江楚会奏变法三折》中，便提出了留学毕业生的选录方法:“(学生)学成后，得有凭照回华，加以复议，如学业与凭照相符，即按其等第作为进士、举贡以辅各省学堂之不足，最为善策”;“各省士人如有自备资斧出洋游学得有优等凭照者，回华后复试相符，亦按其等第作为进士举贡。”并于八月奏定考验游学毕业生章程五条，规定考试分两场，第一场考毕业生所学专业，第二场考语言(中国文和外国文)。考试结果分最优等、优等、中等。最优等者给予进士出身，考列优等及中等者给予举人出身，均由学部开单带领引见请旨。毕业生准给出身者，并加某学科字样，习文科者，称文科进士、文科举人;习法科者，称法科进士、法科举人;医科、理科、商科、农科等皆仿此。 　　第三，对选举权利做了一些说明。议员的选举分资政院议员和各省咨议局议员选举两类。为此，清政府专门制定了《资政院议员选举章程》，规定议员名额为200人，分钦选和互选两类。各省咨议局入选者100人为互选，其余100人为钦选。钦选议员先进行互选，互选名额多于规定名额，最后由皇帝钦定。各省咨议局互选资政院议员，按定额分配至各省，由各省互选产生。对咨议局议员的产生，清政府制定了《各省咨议局议员选举章程》，规定“议员之选任，用复选举法”，“先由选举人选出若干选举议员人，更令选举议员人投票选出议员。”无论何种议员的选举，都对被选举人的资历、身份、财产有严格的规定限制。 　　三、清末官制改革的影响 　　（一）改革的不彻底性造成的不良影响 　　清末官制改革从一开始就注定具有不彻底性。虽然它是由各种力量综合推动才得以实施的，但改革的发动者毕竟是保守的统治阶级。因此，这次官制改革体现着皇权和满族贵族的意志和利益，表现如下: 　　第一，中央和地方机构改革前后相比并无实质性变化，很多只是衙门名称的改变，原封不动的占绝大多数，对此不仅洋人大加挪榆，就连清朝的官员也大发唱叹:“官制故已改革……而其重要枢纽仍如故也，只取无甚关系一、二部分、裁汰之合并之已耳”。 　　第二，中央和地方官员品德低下且监督不力。其一，凡满州贵族，亲朋戚党，不究才智，均可任大官;其二，在中下层政府部门中，人以贿进，公开讲价，以至保奖制度糜烂，仕途壅塞，在地方官制铨选方面，清廷置众大臣提出的“严加甄别，宁缺