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对信访制度几点探析 　　摘 要：信访制度产生于权力救济与纠纷解决机制缺乏的时代背景下，作为一项具有中国特色的制度，在反映群众呼声、解决群众困难、调处矛盾和纠纷方面发挥了重要的作用，但是在改革开放之后，诉讼、仲裁、复议等纠纷解决机制逐步完善、适用，信访制度的设置弊端也逐渐显现。信访这一中国特色的制度，在行政监督中是怎样 　　一个制度定位，在实践中信访又面临着怎样的尴尬局面，如何摆脱这种局面。本文将就当前我国信访制度进行几点初步的探析。 　　关键词：信访；制度定位；行政复议；行政诉讼；现状；完善 　　 　　1957年6月7日政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》开启了我国的信访制度，它是一项极具中国特色的制度设计，它在群众实现权利、参与国家生活中起到了不可磨灭的作用。从我国开始法制建设至今，诉讼、仲裁、复议等机制日益健全，但信访数量仍然居高不下，解决方法层出不穷，并且效率很低，耗费了大量的行政成本。因此，探析信访在行政纠纷解决体系中的制度定位、特点、人们热衷信访的原因及其现状和完善措施显得迫在眉睫。 　　信访，俗称“上访”，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。广义的信访包括社会组织和公民个人通过信函、走访、询问等形式进行的所有社会交往活动。狭义的信访仅指社会组织和公民个人通过信访形式向社会管理组织及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动。本文所涉及的“信访”为狭义的信访。 　　 　　一、信访的制度定位 　　 　　在行政纠纷解决制度体系中，调解位于第一层次，行政裁决、行政仲裁和行政复议等准司法性制度位于第二层次，行政诉讼位于第三层次，信访作为前三个层次的补充。①前几种法定救济程序都有时效期间限制，而信访制度则没有规定时效，所以一些历史遗留问题和超过时效期间的问题就被以信访形式受理了。但信访制度作为对法定行政救济制度的补充，在行政纠纷解决体系中，应在前三个层次无法解决时才适用信访制度。但实践中，由于信访的程序不如法定救济程序严格，所以自由度和可操作性高，很多当事人会逾越法定救济程序而直接进入信访程序或者双轨并行。 　　 　　二、信访与行政复议的关系 　　 　　信访与行政复议在功能特点方面有共同性，二者都兼具救济与监督功能，属于行政监督的范畴。但在受案范围上，依照《行政复议法》第6条的规定，凡行政相对人认为行政机关侵犯公民、法人和其他组织合法权益的具体行政行为，均可向行政复议机关提出行政复议申请；《行政复议法》第7条对抽象行政行为的复议范围进行了界定，信访能受理的投诉请求案件范围要广于行政复议，其基本上涵盖了所有的公共管理和公共服务领域，不受“违法或不当的行政行为”的限制；②《行政复议法》第9条规定，申请行政复议的期限为自知道该具体行政行为之日起60日内，信访所受理的行政行为则不受时效的限制，所以在实践中出现了大量的历史遗留问题或者落实政策问题通过信访形式被受理。同时，二者在行政救济功能上表现出来一定的分工。《信访条例》第14、21条规定，信访工作机构对于属于已经或依法应当通过行政复议等法定途径解决的信访事项不予受理，并同时告知信访人行政复议等法定途径。此规定表明，行政复议作为法定的行政救济途径，享有适用上的优先权，同时也为信访机构分流了一批信访案件。从理论角度，信访与行政复议在介入行政救济程序上有前后的分工顺序，但实践中，信访人为了给自己的权益上“双保险”，时常会出现信访人隐瞒信访事实继而申请行政复议的现象。 　　 　　三、信访制度的现状 　　 　　信访制度在实践中解决了不少社会矛盾和历史遗留问题，对维护社会稳定、公民参与社会政治生活、规范行政行为起到了很重要的作用，但在现实中，信访也屡屡陷入尴尬的境地。 　　（一）信访不受时效限制 　　如前所述，正是信访的这一优势，使之成为目前受案范围最广的行政救济方式，一些历史遗留问题不断地涌现，而对于这类案件的调查与解决是具有一定难度的，拖延时间太长，关于案件的舆论众说纷纭，很难找到一个使众人心服口服的解决方案。因此，受理的信访案件不断累积，而解决效率很低，造成了大量案件的堆叠，信访压力极大。 　　（二）信访主体对司法审判信任度偏低 　　根据日本学者棚赖孝雄对人们对司法审判的信任程度的分类，我国对审判的信任程度属于被动型、异化型。③当前的信访事项主要集中在土地征收征用、城市建设拆迁等方面，信访主体以工人、农民居多，受教育程度总体不高，不懂法律法规、政府规章，导致不信任司法审判而盲目选择上访。由于信访主体不具备基本的法律常识，无法对事件做出理性的是非判断，出现了许多“无理访”现象，进一步加重了