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浅析区域开发中优惠政策与政策优势 　　摘　要：优惠政策与政策优势经常在区域发展战略中出现，但优惠政策并不等于政策优势，优惠政策只是政策优势形成的一个条件。文章通过对优惠政策和政策优势内涵的分析，并利用我国经济特区的发展事例说明了优惠政策在政策优势形成中的效用。进而指出区域开发中政策优势形成的路径。 　　关键词：区域开发；优惠政策；政策优势 　　 　　中图分类号：F127 　　文献标识码：A 　　文章编号：1004-1494(2009)04-0058-04 　　 　　一、优惠政策与政策优势的内涵 　　 　　(一)优惠政策的内涵 　　公共政策作为政府管理的重要手段和方法，在政府的治理实践中呈现出多种多样的方式。通常认为优惠政策是为了达到某种政治、经济或文化等目的，由政府制定的较一般待遇优厚的一套措施和办法。优惠政策带有明显的政策目标性，它反映了政策制定者对资源配置的价值偏好，是一种诱导性政策，目的是将稀缺的资源按照决策者的意愿进行配置。优惠政策具有一定的权力属性，体现了社会经济中制度资源的稀缺性及其在社会中的不平衡。在政策方案上，优惠政策体现出与一般政策措施的显著不同，它暗含着政策制定者的价值倾向和社会存在的现实问题。 　　从优惠政策的来源来看，其制定是为了解决某个特定的社会问题而采取的特殊措施，这些问题与复杂多样的客观环境相联系，受到经济政治体制的制约。不同的自然环境与体制因素决定了优惠政策丰富多样，分类众多。比如在经济领域有税收优惠政策、财政优惠政策等；在政治领域有特别行政区政策、民族自治区政策等。但是优惠政策毕竟也是政策，它也具有一般政策的权威性与强制性、整体性与多样性、相对稳定性与变动性、价值性与合法性等特点。客观因素的制约决定了其在不同背景下所发挥的效用是不同的。但总的来说，作为政府解决特定问题的工具，其具体方案具有一般政策难以比拟的优势，常被各国政府作为一种重要的治理手段。因此，对优惠政策的认识上需要明确：“特色的并不一定是有效的”，优惠政策的出现并不代表就具有了政策上的优势，必须从政策优势的角度对其进行全方面的分析。 　　 　　(二)政策优势的内涵 　　政策优势通常与优惠政策紧密相联，在优惠政策条件下通常能形成政策优势。政策优势是一个比较概念，反映的是某项或某类政策在比较中所呈现的状态。政策优势是对政策的评价，主要是对政策方案的科学性、结构的合理性，政策工具的适用性以及政策结果效益性的评估。政策优势在制定过程中主要体现在该政策工具的适用性与创新性，政策方案的科学性与竞争力。在具体的政策制定中主要体现在政策工具的优惠性与特殊性，这种特殊而优惠的政策将形成政策势能差，主要反映在政府政策的比较中。特殊而优惠通常相伴而现，除非优惠幅度特别大，否则政策优势难以直接衡量。同时各地不同发展环境造成的政策差异也可能形成优势。但是这种差异能否形成优势要在执行中体现出来。政策执行的不可替代性决定了政策优势的衡量需要考虑政策的执行结果。 　　政策优势在执行后的体现表现在政策目标的实现程度、政策效率的高低、政策对社会造成的影响等方面。一项政策能否有效解决公共问题，在社会主义市场经济体制下要通过市场机制来衡量，比如解决该项问题的成本和收益，看其是否在解决问题上具有经济优势。在政策对社会所造成的影响上，看它是否促进了政策主体观念的革新，政策制定和执行的技巧是否得到提高等。对一项区域开发政策来说，具体体现在区域的经济优势上，其结果可以通过企业数量、GDP增长率和人均收入水平来衡量，如果三个指标能得到持续快速的发展就说明政策优势产生了明显的效果。政策执行直接关系到政策优势的实现程度，是市场经济条件下一个区域通过政策优势“时间差”获得先发优势的重要条件。 　　由此可见，政策优势的影响因素非常广泛，对某一项政策来说，是否具有政策优势，首先要了解该项政策所确定的政策目标是否准确；其次要看其政策方案在多大程度上具有创新性，比其它地方有优势，比如说区域开发中对资源的利用效率；最后要看是否产生了实际的效果，比如对问题的解决程度等。政策是相对稳定性和变动性的统一，它会随着社会形势的变化而处于不停的变迁之中，作为描述政策特定状态的政策优势也处于不停的变化中。政策优势将随着政策具体内容的变化而出现增强或减弱的态势。政策优势的变化反映了该项政策的活力和政策主体的行政能力。 　　 　　二、优惠政策对政策优势形成的效用分析 　　 　　政策优势形成的影响因素众多，优惠政策作为一种特殊的政策手段，通常为政府所采用。改革开放以来，优惠政策频繁用于中央和地方政府的区域开发战略中，其中最突出的是建立经济特区，通过赋予经济特区优惠政策而实现沿海地区的快速发展。可以说，优惠政策为我国沿海地区经济发展做出了重大贡献。当今，优惠政策又用于国家的区