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法治政府民主形态及其功能分析 　　[摘要]法治政府是一种法治与民主的双重整合。我国法治政府建设过程中体现了一系列民主形态，包括人大机关对政府行政监督控制的强化，行政民主化成为政府行政的潮流，社会主义公民社会生长空间得到拓展。这些民主内容的存在对法治政府建设具有重要作用，包括民主对法治的反向塑造功能，民主对法治的合法性赋予功能，以及民主对法治的信息支持功能。 　　[关键词]法治政府；民主；合法性 　　[作者简介]汤梅，武汉理工大学文法学院教师，法学博士；叶敏，华东理工大学人文科学研究院2008级博士生，湖北武汉430070 　　[中图分类号]D63 　　[文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2010)08-0040-04 　　 　　当前对我国法治政府建设存在一种认识误区，即认为法治政府无非是政府(行政机关)主动对现代法治规律和技术的吸收、借鉴，法治政府建设只具有法治一个维度，如果行政机关能够依法行政，法治政府建设便大功告成了。笔者认为，这种对法治政府的认识没有搞清法治的真意，也没有将法治政府建设作为一项复杂的社会工程来认识。事实上，现代法治的真意是与民主分不开的，一方面，法治不能解决自身的道德问题；另一方面，法治政府建设也不可能离开民主内容而获得实质性进展，因为，在后发现代化国家，法治的形成机制必须依赖于经济社会法治带来的集权体制松动后的多元社会结构所形成的法治推动力。 　　 　　一、法治政府：法治与民主的双重整合 　　 　　法治政府反映了一种政府的品质，即是一种“法治”而非“人治”的政府。所以，对法治政府的理解必须首先搞清楚法治的真正含义是什么。在西方世界，对法治内涵的把握存在严重分歧，分歧的焦点就是法治到底有没有自身的道德问题?法律实证主义讲求法律体系的自治性，认为“法治就是规则的统治”，没有必要使其“集万千宠爱于一身”。在拉兹看来：“如果法治是良法之治，那么解释它的性质就是提出一套完整的社会哲学。但是若是那样，这一术语也就失去了任何用途。仅仅为了去发现信奉法治就是相信良善应当获胜，是不必求助于法治的。”与此针锋相对的是自然法学派，他们认为法律体系并非自治的，法治本身不能解决自身的道德问题。富勒在《法律的道德性》一书中区分了法律的内在道德和外在道德，法治的内在道德是法律的“程序问题”，法律的外在道德则是法律的“实体目标”。法律的内在道德体现为一系列法制原则，但这些原则对诸如“避孕”这样的道德问题是无能为力的。纳粹德国虽是法制普及，但却“极其败坏”。事实上，拉兹的法制原则当中也隐含了价值取向上的取舍，如“司法独立”、“法院有权审查政府行为的合法性”。 　　既然法治存在自身的道德问题，那么现代社会又是通过怎样的方式化解的呢?一般来说，存在两种途径，一是司法途径，即通过法官在具体案件中对宪法和法律进行主观价值赋予来提供法治的道德性，司法途径赋予法律道德性适用具有苛刻的条件，包括只有在立法的模糊地带才适用，法官独立，司法权威；二是民主途径，即通过民意机关制定带有价值取向的法律来赋予法律以道德性。相比司法途径，民主途径在现代社会是赋予法律道德性的主要渠道，并具有非常明显的合法性优势。这不仅是因为民主机制能够取得社会道德的最大公约数，而且是因为“具有赋予合法性力量的毋宁是一些程序，它们把进行论证的要求以及论辩地满足这些要求的途径加以建制化”。 通过我们对法治的追问，得出结论：法治是有“神”的，并且这种“神”的由来主要是通过民主途径达到的，否则就不算亚里士多德所说的“制订的良好的法律”。依此，法治政府建设就不单单是法律技术性问题，更深层的含义是如何解决法律的道德问题，而这恰恰是不能疏离民主得到解决的，因为民主作为一种“政治方法”，它令人信服地解决了法律的道德问题。 　　 　　二、法治政府建设的民主形态的若干表现 　　 　　从上文的分析，我们得出法治政府建设过程中，民主是不能缺场的，没有民主内容的法治政府建设必然流于形式，无法获得法治政府的实质内容。事实上，我们如果从一种宽泛的视角来理解我国的法治政府建设，就不会简单地把法治政府理解为依法行政问题。而且，即便我们法治政府的直接推动主体是行政机关本身，但在实际的推动过程中已然渗透了许多非常重要的民主内容，这些民主内容为我们对法治政府建设的真实性提供了期待。 　　 　　(一)人大机关对政府行政的监督控制的强化 　　在我国，法治政府的营造过程中，存在一个政治上的“大气候”，即作为民意机关的人大在我国宏观政治结构中越来越占据重要的作用。而反过来，为了营造法治政府，党和国家也有意地通过强化人大的立法和监督职能来塑造一套来自社会主义民主途径的对政府行政的监督制约机制。1998年十五大提出“依法治国方略”以来，人大机关对政府行政的监督控制的强化主要表现在