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法治理念下中西行政比较分析 　　摘要：文章运用比较研究的方法通过对中西方不同法治理念的比较分析，在较深入的层次上研究了法治与政府公共行政的关系，揭示了不同的法治就会有不同的政府公共行政。 　　关键词：法治理念；政府公共行政；中西行政 　　 　　法治作为西方国家政治法律制度首要的、普遍的原则，也是西方国家政府公共行政的核心原则；其基本内涵是指政府行政机关及其工作人员，在组织、职权以及公共行政活动的原则、制度、程序、方式等各个方面，都由宪法、法律加以规定，政府行政机关严格依照规定设置机构、划分职权、配备人员，依法组织与管理国家和社会公共事务，以及政府行政组织内部事务。这充分体现了法律既独立于政府和它的执行者之外，又与国家公共权力密切相联的关系。 　　在西方国家民主宪政的法治理念下，国家公共权力的行使必须以法律为边界。随着社会条件的发展变化，资产阶级的法治原则不仅在涵义上，而且在应用上也发生了变化。政府尽管仍然依照职权在法定的范围内活动，并按照法定程序行使权力；但政府不再以议会制定的法律为行政权力行使的唯一依据，政府公共行政所依之法，已由议会制定的成文法律扩展到政府行政机关根据议会或法律授权而制定的规章。这种变化表明：一方面，法治作为政府公共行政的核心原则，依然强调凡行政应本于法，基于法律的规定而活动；另一方面，政府公共行政固然应该依据法律从事，但不能说“无法律即无行政”，而是要“合法及适法行政”，即由根据法律行政变为法律支配下的行政。政府行使行政权的目的主要表现为对社会的管理与控制。这样，法治就不能只是恪守现行的法律。资产阶级法治的这种发展变化，对推动政府行政机关充分行使行政权来管理和控制社会秩序起到了非常重要的作用。但是政府行政权力的日趋强化，使国家公共权力日趋向政府倾斜，政府除了享有行政权外，还拥有委任立法权和司法权。这无疑是对资产阶级“三权分立”的传统观念、议会至上的政治制度及其民主宪政原则的极大威胁。资本主义一步一步走上国家资本主义或资本垄断之路，它的政治将不可避免地要极权化、官僚主义化。 　　为此，西方国家采取了集权与分权并存、中央集权与地方自治并存、放松规制、政府公共服务输出市场化、减少政府职能、实现政府从社会的部分撤退、建立小政府模式等改革措施。把原来由政府包揽提供公共服务的职责民营化，将其投入市场，由市场主体通过市场竞争来提供；而对那些不能推向社会的政府职能则通过政府采购或合同的形式，以竞争招标的方式，交给社会承担。这些改革措施既有利于提高政府公共行政的效率，更好地满足社会公众的需要，尊重他们对社会公共产品选择的权利，也精简了政府的职能和机构。 　　为了适应经济一体化、市场化和政治民主化发展对法治的要求，西方国家又采取了以绩效为本、以结果为本的政府绩效评估措施，以及以效率为中心的政府行政组织改革措施。强调政府要树立顾客意识、视服务对象为上帝；强调政府公共行政活动必须以社会公众的需要为其行为导向，而不以政府自己制定的规则为其行为导向；强调纳税人是为政府部门的工作结果而纳税；强调政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府应增强对社会公众需要的回应力等。政府更加重视公共行政活动的产出，重视提供公共服务的效率和质量。西方国家近些年来以先进的信息和电子计算机技术为手段，把政府再造成高效率和对社会公众负责的“电子政府”的推行，更是充分体现了当今市场经济条件下的法治原则及其所蕴含的民主宪政理念。只不过在同时强调效率与对社会公众负责的背景条件下，它对政府权力的限制与制约，在形式上已不局限于刻板的法律条文，而是寓市场竞争机制于政府公共管理之中，变过去的“法律意识”为“服务意识”；变过去的重遵守法律法规为实现严明的绩效目标控制。政府与社会公众之间的关系，由统治者、管理者与被统治者、被管理者之间的关系，变成了“经营者”与顾客之间的关系。这样，既适应了当今社会发展对高效率的需求，充分调动了政府及其官员的主动性、积极性；又能满足社会公众对民主的需求，更加强和方便了社会公众对政府权力及其行使的限制与制约。 　　我国传统意义上“一切断于法”的法治是建立在国家行政权高于立法权和司法权的政治体制基础上的。这种国家权力结构必然导致行政集权，其行使也无边界。因而“法治”只能是作为国家管治社会的手段而存在和起作用；它既无法形成对国家行政权力行使的限制与制约，也无法表现出它的最高权威性。因为在它之上还存在着另外一个可以左右与支配其运行的君主意志，这是一切封建专制社会的共同特征。 　　我国的社会主义是在半殖民地、半封建社会的基础上建立起来的，与国家一切权力属于人民的国家本质和宪政体制相适应的法治理念还没有建立和形成。反过来，受过去封建传统“法治”的深厚影响，人民管理国家民主权利的行使以及对国家权力行使的限制与约束也大都流于形式。人们