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寻求制度设计与基层实践有效对接 　　我国实行五级行政区划和管理体制，乡镇是行政区划的最小单位。乡镇人民代表大会作为最基层国家权力机关，是基层政权组织的重要组成部分，是公民政治参与的重要渠道，是提高基层依法治理能力的基础环节。近年来特别是党的十八大以来，中央和地方对乡镇人大工作和建设越来越重视，全国人大常委会开展县乡人大工作专题调研，并由中央转发加强县乡人大工作和建设的指导性意见，还将适时修改完善地方组织法等相关法律，这都为推动乡镇人大工作创新发展提供了有利条件。在这一背景下研究推进基层人大工作显得尤有意义。本文拟以乡镇人大闭会期间机构常设化问题为切入，探寻乡镇人大工作的顶层制度设计与基层具体实践的契合点，以期对加强和改进乡镇人大工作有所裨益。 　　一、问题提出：乡镇人大主席团是否属于常设机构 　　建国后很长一段时期，乡镇一级人民代表大会一直是由人民政府召集的[1]。直至1986年对地方组织法进行修改时，增加了“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议”的内容。自此，乡镇人大主席团这一法律概念得以确立，被赋予相应的法律地位，主要职责是主持乡镇人民代表大会会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。然而，一直以来各地对乡镇人大主席团是否为人民代表大会的常设机构有不同的看法。 　　观点一：乡镇人大主席团是乡镇人民代表大会的常设机构。主要理由是，宪法和法律虽然没有对此作出明确的规定，但乡镇人大主席团是事实上的常设机构。从现行地方组织法的规定看，乡镇人大主席团的工作不限于人代会期间，具有连续性，一般行使职权至本届届满为止，不能认为是临时性机构，这与县级以上地方人代会会议期间主持会议的主席团是有区别的[2]。从乡镇人大实际工作看，乡镇人大确实需要一个常设机构来维持和推进人代会闭会期间相关工作。落实好乡镇人民代表大会的13项职权，不能仅仅依靠每年召开一次人代会。不少地方的乡镇人大，在实践中大胆突破现有法律规定，在人代会闭会期间以乡镇人大主席团名义开展工作，实际上赋予了乡镇人大主席团常设性质的法律地位和职权。由于乡镇人大没有常设机构，辖区一些重大问题就难以及时处理，如个别副乡镇长的变动、重大事项的讨论决定、预算的调整变更等。因此，建议全国人大在修改地方组织法时，增加乡镇人大主席团常设化的有关规定，并对乡镇人代会召开期间的主席团与闭会期间的主席团在人员构成等方面加以明确规定，对主席团的职责提出明确要求[3]。 　　观点二：乡镇人大主席团不是乡镇人民代表大会的常设机构。主要理由是，按照我国宪法和法律的规定，我国地方人大常设机构仅设在县级以上，在乡镇一级不设立具有权力机关性质的常设机构[4]。法律规定十分明确，乡镇人大主席团是负责召集和主持乡、民族乡、镇人民代表大会每次会议的临时性机构。设立常设机构需要修改宪法和相关法律，或对现行法律作出新的解释。从工作实际看，乡镇行政部门规模小、机构少，监督对象主要为乡镇政府，将乡镇人大主席团设立为常设机构，必将增加乡镇机构和人员编制，囿于乡镇权力运行现状，即使人大主席团常设化也难以作为。 　　笔者认为，乡镇人大主席团作为一个法律概念，在现有法律框架内，乡镇人大主席团首先是乡镇人民代表大会会议期间的临时性机构，主要职能定位于会议功能，主持人代会并召集下一次人代会。 　　二、理据分析：乡镇人大主席团应回归本位 　　首先，从人大主席团的性质、职能和作用看，应视为乡镇人代会的临时机构。关于对人大会议主席团的职能定位，在县级以上人大举行会议时，主席团是会议的主持者，只能就会议召开过程中的有关问题，主要是一些程序性问题作出决定，不能对会议以外的事项作出决定[5]。由此可见，主席团在通常意义上就是特指人大会议召开期间由选举产生、主持大会的临时性组织，严格意义上讲，每次召开大会都要选举产生主席团，乡镇人大也应如此。全国人大常委会法工委在相关问题解答中认为，主席团是每次会议预备会议选举的，原来只负责主持会议，会议结束，主席团即不再活动。地方组织法没有规定主席团可以常设化。地方性法规规定主席团在大会闭会期间从事某些日常工作，如果没有赋予主席团行使法律规定属于乡镇人大职权的，则是可以的，否则就与法律相抵触[6]。依此而论，人大主席团闭会期间就不复存在，更谈不上代为行使人代会职权。在现有条件下探讨乡镇人大主席团是否是常设机构其实是个伪命题。我们不能轻易进入因认识不同造成的概念循环，也不能任凭所谓的工作需要而强行赋予人大主席团本身不该有的职能。 　　其次，从法律概念的逻辑一致性上分析，乡镇人大主席团与县级以上人代会主席团在同一法律框架内应该内涵外延一致。作为县级人民代表大会主席团，主要负责大会召开期间的组织工作，人民代表大会每次会议举行预备会议