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寻找放管结合均衡点垄断行业政府监管改革研究 　　摘 要：十八届三中全会首度提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，并清晰界定政府职责，即宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境。垄断行业政府监管①是重要的政府职能，在我国新兴加转轨的背景下，表现为对以前的严格管制的放松过程，又是新的监管政策与制度的建立和实施过程，是推进法治政府建设、实现政府治理现代化进程中的重要一环。当前必须完善垄断行业政府监管的法治环境，在法治基础上以政府职能转变为突破口，探索简政放权、放管结合的均衡点，根据不同行业、不同环节的垄断性质，确定不同的监管目标和措施，强化监管能力、创新监管模式、建立完善的监管效果评价体系，使得政府监管成为一项高效的政府治理工具。 　　关键词：放管结合；均衡；垄断行业；政府监管 　　中图分类号：F011 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015）11-0074-03 　　一、问题的提出 　　对垄断行业的政府监管是市场经济国家的一项重要政府职能，主要是在自然垄断和信息不对称的领域，为了防止发生资源配置低效和确保利用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可手段，主要采取行政审批的形式，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制，②实现社会福利的最大化。与西方政府监管不同，我国垄断行业政府监管改革是在计划经济向市场经济转轨的历史进程中实施的。计划经济时代，政府通过市场准入限制、价格规制、数量限制等规制方式直接对微观经济活动进行全面、深入的干预，指导和调控企业的经济活动。③垄断行业政府监管改革以来，我国基本建立了相关行业的政府监管体系和若干行业法，走上了依法行政的轨道。但我国对垄断行业的监管还不成熟，存在规则实用性差、监管过程不透明、监管缺乏法律依据等诸多问题，与此同时，垄断产业部分环节管制过多过严，市场竞争不足，产品和服务资费高，透明度低的问题仍然是社会反映强烈的热点问题之一。现代监管制度的建立，关键在于政府职能的转变，体现“放松经济管制、加强社会性管制”的原则，大幅度减少政府对企业微观活动的直接干预和自由裁量权。④ 　　顺应国家治理现代化的要求，政府应以自身职能转变为突破口，更好发挥政府作用，完善垄断行业政府监管的法治基础，充分体现规则公平、合理预期、自负其责、事后追惩的法治方式，放管结合、善治善管，从事前审批转向事中、事后监管，从微观干预转向宏观调控，从分配资源转向公共服务，从创造财富转向创造环境，更好地发挥服务作用，还权于市场、放权于企业。切实把政府职能转到宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境上来，减少行政审批和公共权力对资源配置的主导，充分体现服务型政府和规制型政府要求。 　　二、我国垄断行业政府监管现状和存在的主要问题 　　当前亟待从我国垄断行业政府监管现状出发，坚持问题导向，深入研究存在的主要问题，着力转变政府职能、提高监管效能。 　　（一）我国垄断行业政府监管现状 　　1.政府监管体系逐渐建立 　　通过逐渐放松进入和价格管制，我国垄断行业政府监管经历了由计划经济时期的行政性管制到目前市场化监管改革转变的过程，政府监管体系逐渐在垄断行业建立起来，并初步形成了竞争性的市场结构。以代表性垄断行业监管为例，如表1所示，中国电信业经历了从政企不分到引入竞争、多次拆分重组的过程，形成了中国电信、中国移动、中国联通三家运营商的竞争格局，监管机构是工业和信息化部。中国电力产业在2002年电力体制改革后，形成发电侧由五大发电公司⑤组成的发电市场竞争格局，以及供电侧由国家电网和南方电网两大电网公司组成的产业组织格局，并成立了监管结构即国家电力监管委员会（以下简称“电监会”）。中国民航业形成了中国航空、东方航空和南方航空三大航空企业和民营航空公司并存的竞争性市场结构，监管机构是民航总局。我国证券市场初步建立起以政府监管为主导，集中监管和市场自律相结合的市场监管框架，并成立了监管机构即证券监督管理委员会（以下简称“证监会”）。 　　2.逐渐走向依法行政的轨道 　　如表1所示，在垄断行业监管改革过程中，代表垄断行业相继颁布行业法，结束了垄断行业政府监管无法可依的历史。随着相关行业法律、法规及规章的逐步建立，中国垄断行业政府监管开始走向依法行政的轨道。 　　（二）存在的主要问题 　　1.政府监管的法治环境尚不完善 　　放松进入和价格审批事项和创建监管机构后，我国垄断行业政府监管体系已经基本建成，但相关的监管法律和法规建设却滞后于我国政府监管的改革实践。 　　（1）政府监管缺乏立法依据 　　有些垄断行业未出台基本法，法律的缺失直接导致政府监管的法治化、制度化程度低。即使已颁布的行业法，也由于立法的历史背景和立法思想等方面的原