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对地方领导人自然资源资产离任审计探讨 　　摘要：中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”的决议。 　　自然资源是人类生产的基础，自然资源资产的管理对可持续发展有重大意义。但如何将其运用到审计实践工作中还是一个长远的话题。文章分析了地方党政领导人自然资源资产失职的原因及自然资源资产离任审计研究的紧迫性，同时从科学性、可操作性等角度出发，提出地方党政领导人自然资源离任审计可采用的模式，这种审计模式可行性强，能够形成有效的审计监督。 　　关键词：离任审计；自然资源资产；公共选择 　　一、研究背景 　　2013年11月，十八届三中全会，明确提出了“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”的要求。可见在中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》国家“五位一体”的战略部署中，大力推进生态文明建设被提升到前所未有的高度。 　　国家审计的本质是对公共部门受托责任履行情况的一种审计，社会经济的发展导致了公共受托责任的概念不断扩展，自然资源资产责任也因此划进公共受托责任的范围。 　　自然资源资产受托责任是国家自然资源资产管理权力委托于地方领导人而产生的。自然资源及环境是一种外部性资产，在利用自然资源资产造成收益时，其成本会被外部化。地方领导人往往可以获得超额经济收益，而环境治理和资源枯竭的成本会由当地和周边地区的社会公众承担。自然资源资产和外部经济环境存在着作用力和反作用力，保护自然资源资产在加快生态文明建设的同时，也对外部经济有良好的促进作用。近年来国家对自然资源及环境重视程度逐渐加深，但政策在上行下效的过程中被淡化，地方党政领导人仍然有充分空间发生自然资源资产舞弊，审计作为制约机制逐渐得到重视，自然资源资产离任审计应运而生。 　　自然资源资产离任审计是一种新兴的、具有中国特色的交叉融合的审计，它脱胎于传统的环境审计与经济责任审计，它突破性地将流域、森林、草原、滩涂、资源等自然资源以资产负债的形式确权登记，突破了传统经济核算和环境评估的视野，强调自然资源的相关的责任，在保护自然资源和生态文明的同时，实现社会经济的可持续发展，近年来学术界和实物界对自然资源资产离任审计越来越重视。但自然资源资产离任审计起步较晚，相关理论上也有一些尚未解决的问题，缺乏审计标准的指导，相关实务工作推进虽然迅速但尚未形成一个完整的体系。国家对自然资源及环境重视程度逐渐加深，但一方面，政策在上行下效的过程中被淡化，地方党政领导人仍然有充分空间发生自然资源资产舞弊，另一方面，自然资源资产离任审计的理论框架尚不完善。 　　二、地方党政领导人在自然资源资产管理上的重要性 　　地方党政领导人在我国政权组织机构中有着很重要的地位，我国宪法规定，自然资源的归属权归为国家，国家依法授予各级地方党政领导人自然资源及资产的管理权。地方党政领导人是地方自然资源资产的基层管理者，地方党政领导人的自然资源资产责任工作关系到自然资源资产的直接大局，也是关系到地方可持续发展的重要因素。 　　从理论意义的角度，地方党政领导人自然资源离任审计，丰富和发展了传统的国家审计理论和环境审计理论。 　　就现实来看，地方党政领导人自然资源资产离任审计可以促进地方经济健康发展，从源头上预防拿资源、环境换GDP的饮鸩止渴行为的发生，有利于促进全面科学发展和树立正确的政绩观，实现健康持续发展。 　　三、地方党政领导人对自然资源资产及环境的失职 　　地方党政领导人对自然资源资产及环境的失职主要分为被动失职和主动失职，被动失职是指因为个人适职能力、研究充分程度、固有风险等等客观因素导致的失职，而主观失职又分为进取型失职、舞弊型失职。 　　（一）舞弊型失职 　　地方党政领导人是一个理性经济人，追求自身效用的最大化。舞弊的本质是权利寻租。此处的租（经济租）是指当不同体制、权力和组织设置而获得的“超额利润”。一般认为“权利寻租”是各级高官或企业领导利用手中的权利维护或寻求既得利益的一种活动，他们的特征是控制着某种经济要素。现代舞弊理论中，权力需要制衡和制约，在有空间的情况下，“权利寻租”的发生几乎是必然的。 　　（二）进取型失职 　　前面提到地方党政领导人同样是一个理性经济人，追求自身效用的最大化。假设一位地方党政领导人舞弊型失职的发生条件不成立。但这并不代表他不会发生失职。 　　博弃论是研究竞争中参与者为争取最大利益应当如何做出决策的数学方法。博弃包括七个必不可少的要素：参与人、行动、信息、策略、支付、结果和均衡。其中参与人、行动和结果合称博弈的规则。参与人在最大化各自支付时所选择?A策略称作“