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对完善人民监督员制度几点思考 　　为加强对查办职务犯罪工作的外部监督,最高人民检察院从2003年9月起开展了人民监督员制度试点工作。从2003年至2008年,全国已有86%的检察院开展试点;共选任人民监督员两万多名,对21270件“三类案件”进行了监督,其中不同意办案部门意见的930件,检察机关采纳543件[1];2008年以来共监督“三类案件”5291 　　件[2]。人民监督员制度对于提高案件的质量,有效维护社会公平和正义发挥了重要的作用,取得了很好的效果。作为推进检察体制改革的有益尝试,人民监督员制度还有较大的发展空间:一方面,现行制度的可操作性并不是很强,在有些地区还没有发挥出其应有的功效;另一方面,仍存在着种种制度上的尴尬、缺失与障碍。因此,人民监督员制度有待不断地完善。 　　一、明确人民监督员制度的定位 　　检察院对职务犯罪“三类案件”和对“五种情形”进行处理,具有很强的自决性,往往是带有一种“终局性”的处理。其法律监督制约的缺乏,导致自侦案件侦查水平和案件质量一直达不到群众满意的水平,侵犯当事人合法权利的问题也时有发生,引起了人民群众、社会各界的强烈反映。仅仅依赖办案人员的自律与检察机关的内部监察,是缺乏公信力的。需要有一个外部机制进行必要、有效的制约,也为当事人提供一个可行的保障自己权利的途径。 　　因此,必须明确人民监督员制度是对检察权进行外部监督的一种机制,在各方面体现这一定位,使人民监督员制度跳出检察系统的内部,避免人民监督员对检察院的依附性,提高制度的公信力和实效性,这也可以解决检察院自己设计监督程序、选择和管理监督者的尴尬。同时,人民监督员的选任、权利和义务、考核与管理、解任等相关内容,也都不是检察机关内部业务所能涵盖的,这也要求把人民监督员制度建设成为名副其实的体外监督,保证其维护公平正义,促进社会主义法治进程。 　　二、推动人民监督员制度的法制化 　　人民监督员制度虽然在实践中取得了很好的效果,但是现行人民监督员机制的运行,仅仅是依赖于最高人民检察院的内部规定,使人民监督员也成了检察院内部的一种工作机制,这与其设置的出发点与外部监督的定位是相悖的。这种法律地位的缺失往往会引发诸多问题,因此人民监督员制度亟待法律对其进行确认:第一,人民监督员的权力涉及了部分的公权力,必须要有法律明确的授权才可以为之;第二,制度中涉及相关人员的权利义务具有一定的社会性,需要法律给予其足够的约束力和公信力。这也是满足人民要求的做法,在2006年的“两会”上就有223名人大代表提出议案和建议,建议将人民监督员制度写入《人民检察院组织法》。 　　笔者认为,根据宪法第2条、第27条、第41条,人民监督员制度已经具备了在宪法上的正当性,只需要在《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》中增加原则性的规定,便可以确定其法律地位。在原则性规定的基础上,可以参照人民陪审员的立法模式,先由最高检提交议案,由全国人大常委会作出具体的规定,并制定授权性规范,授权最高人民检察院制定人民监督员制度的实施细则,对实践中出现的新问题新情况做出解释。最后在积累了更丰富的理论研究基础和更坚实的实践经验,并具备了成熟的条件下,制定《人民监督员法》,对人民监督员制度做出全面、系统的规定,实现人民监督员制度的法制化。 　　三、完善人民监督员的产生机制 　　基于人民监督员制度是外部监督的定位,这就必然要求尽可能减少人民监督员对检察机关的依附性。而现有的做法主要是:一是人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层组织经民主推荐产生;二是由人民检察院确认人选,由检察长颁发证书;三是在检察院设立人民监督员办公室作为办事机构,对人民监督员进行管理;四是由人民检察院对监督活动进行补助和开支;五是人民监督员的任期为三年。这些做法都无法满足人民监督员独立性与广泛性的要求。 　　作为外部监督机制,人民监督员的选任是保证监督效果的基础,监督的主体必须来自检察机关外部,没有隶属关系;人民监督员的选任过程也应当与检察机关分离。笔者认为,可以由同级人大常委会组织人民监督员的选任和管理工作,通过公告由三种渠道产生候选人:一是在人大代表中抽选,因为人大代表本身就是人民选举产生的,具备民主性、广泛性和代表性的要求,这也符合在人民监督员中人大代表、政协委员占较大比例的要求;二是经各机关、团体、企业事业单位和基层组织的推荐产生候选人;三是由符合条件的公民自愿报名。人民监督员的任期以一年为宜,这一方面可以降低监督员与检察院熟悉之后办“人情案”的可能性,另一方面也与人民代表大会、人大常委会的工作周期相协调。同时,由人大常委会下设管理机构对人民监督员的选任、解任等进行管理,负担业务工作费用,而人民检察院内设的人民监督员办公室,只需做好人民监督员的相关协调工作和培训工作。这样既可以提高