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对我国农村金融发展法律平台创新思考 　　[摘要]尽管农村金融的发展已被烙了政策的印记，并被作为和谐社会建设中不可或缺的一环而存在，但是农村金融法外之治、农村金融功能抑制、农业政策保险缺位等表明中国新农村的建设并非一个简单的政策导向问题，而更应是一个立法先行的问题。从中国农村金融发展中的困境发现与分析出发来寻求可能的法律答案既是一种方法，同时也是一条必经的途径。 　　[关键词]三农；农村金融；法律平台 　　[中图分类号]DF438 　　[文献标识码]A 　　[文章编号]1008－1763(2010)05－0120－06 　　 　　在城乡差别日趋拉大及和谐社会构建的理念下，“三农问题”并非一个徒具形式的口号问题，它承载着时代深刻的政治与经济内涵。尽管在认识论上，这一问题已被提升至了无与伦比的政治高度，但是我国农村金融基本上法外之治的事实、各大商业银行乡村网点的大规模城市性收缩、农村金融体系功能严重受抑制等多个现象说明我们的所思所想是与现实南辕北辙的。因此，有必要从难点的角度对我国农村金融的法治化问题展开较深入的研究。 　　 　　一、目前相关农村金融的规则系及评析 　　 　　(一)农村金融的规则系――政策性文件主导的特色 　　为了加大对农村金融的支持，以中国银监会为主导，我国已发布了大量的规范性文件。对此，笔者作相应的说明。 　　2006年1月，中国银监会下发的《农村信用社小企业信用贷款和联保贷款指引》第1条规定，该文件主旨在于有效解决农村信用社服务区域内涉农小企业贷款难问题，促进农村经济金融事业和谐健康发展，完善农村信用社信贷结构，进一步规范对小企业信贷业务的管理，加强对小企业贷款业务的风险控制。围绕这一中心，文件从贷款对象、用途和期限、授信管理、贷款管理、风险控制、激励与约束等方面进行了规则的设定。 　　2006年12月，中国银监会公布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》。该文件从放开准入资本范围、放开境内投资人持股比例、取消营运资金限制与调低注册资本、放宽业务准入条件与范围、调整董(理)事、高级管理人员准人资格、实行简洁灵活的公司治理等六大方面放宽了农村银行业金融机构准入的标准。 　　2007年8月，中国银监会发布了《关于银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务的指导意见》。该文件提出了以下五项原则要求：一是坚持为农民、农业和农村服务与可持续发展相结合，二是坚持发挥正规金融主渠道作用与有效发挥各类小额信贷组织的补充作用相结合；三是坚持市场竞争与业务合作相结合；四是坚持发展业务和防范风险相结合；五是坚持政策扶持与增强自身支农能力相结合。 　　2008年10月，中国银监会与中国人民银行联合发布的《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》从指导思想、试点目的与原则及试点内容等方面对所涉问题进行了规定。如在指导思想上，文件强调以推动农村金融产品和服务方式创新为着力点，促进金融机构加大对“三农”可持续的有效资金投入，进一步改进和提升农村金融服务，努力满足多层次、多元化的“三农”金融服务需求，推动城乡金融协调发展，促进农业增产、农民增收和农村经济发展，大力支持和促进社会主义新农村建设。 　　2009年4月中国银监会下发了《中国农业银行三农金融事业部制改革与监管指引》(后称“指引”)。文件规定，中国农业银行要建立适应三农金融服务需要的事业部管理体制，构建科学的三农金融事业部治理机制和组织结构，着力提高三农金融服务水平和市场竞争力。中国农业银行要根据全行发展战略目标，对纳入事业部管理体制的三农金融业务，实行条线管理，下沉决策重心，提高决策效率，建立健全三农金融部权、责、利相结合的单独核算和自我激励约束的经营机制。该文件从总则、组织架构、经营机制、监督管理等方面对“三农金融部”改革作出了相应的规定。 　　 　　(二)评析――以政策规范功能为视角 　　虽然上述文件并不能代表全部，但是它揭示出了当下我国农村金融规范化中的特色。在《商业银行法》等正式法律欠缺倾向性规定的背景下，中国银监会所发布的规范文本在很大程度上缓解了我国农村金融发展中所面临的规则平台供给相对滞后与不足的矛盾。然而，此种具有转型特色的规则创建范式又给人留下了批驳的把柄。严格而言，即使我们从实证主义的角度对法律概念作扩大化解释，这些多被冠名为“紧急通知”、“若干意见”及“指导意见”之类的文件是不能被归属于法律范畴的(对立法严谨性的淡化与疏忽总给人一种“临时抱佛脚之感”)。事实上，此类文件产出工序的粗糙、适用范围的狭窄、结构上的松散与用语的随意及文件内容上的空洞等也表明尽管该类文件具有一定的规范功能，但是当与“货真价实”的法律相权时，仍存在天壤之别。法律的明确具体性是任何一条法律规则可消费性的