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理论如何影响政策 　　摘要：“理论服务政策”这一命题以两个假定为基础：一，理论研究可以转化为合格的对策报告（假定I）；二，决策者从善如流，认真对待学者们的对策建议（假定II）。假定I高估了国际关系学者的普遍能力，跌入了低概率陷阱；假定II则忽视了决策者的政策选择是观念先行这一事实。由于上述两个原因，理论无法独立地对政策产生直接和即期影响。学者的对策建议被决策者采用，并不是因为建议本身“正确”，而乃由于其恰恰符合决策者的偏好。尽管如此，国际关系理论可以通过教育和大众传媒两种途径塑造未来决策者的世界观，间接地对将来的外交政策产生影响。为了有效地促进国际关系理论研究和对策研究的发展，有必要对高校和智库进行专业化分工。 　　关键词：理论 政策 国际关系 智库 　　中图分类号：D80 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2016）01-0034-51 　　理论（学术）研究和政策（对策）研究是国际关系学的一个基本的类型划分。理论研究致力于对国际关系现象做出普遍化的解释，它具有一定的抽象性，以区别于信息这种关于事实或现象的状态和规律的描述；而政策研究旨在针对具体的外交/国际关系事件提出政策建议。简言之，理论研究探讨“为什么”，对策研究则回答“怎么办”。 　　很少有学者会否认理论研究和对策研究具有不同的受众、服务目标和评价标准，是两种不同的文化。如文献综述是理论研究的起点和规范的学术论文不可或缺的组成部分。但是在对策报告中，引注观点不一的理论会被认为“根本不懂政策需要”。尽管如此，理论与政策相结合始终被视为国际关系研究的应然状态。对此，苏长和的观点颇具代表性：“最好的政策研究总是与坚实的基础理论分不开的。……社会科学总是实学与时学相兼，理论与政策共济。”该观点并非中国学者所独具，美国也有不少国际关系学家强调理论研究的相对对策含义的重要性。詹姆斯?费伦（James Fearon）即视丰富的对策含义（prescriptively rich）尤其是产生有用的对策建议为判断理论价值的一个标准。 　　所谓理论与政策相结合有两方面的内涵：一是理论服务于政策；二是政策服务于理论。在现实中，学者和政府强调的始终是理论服务于国家的外交决策。不幸的是，国际关系研究的现状恰恰是理论与政策相脱离：“决策者对汗牛充栋的国际关系理论文献不屑一顾，而许多国际关系学者对政策相关性研究完全提不起兴趣。”对上述现状，学者们普遍认为是可以改变的，且开出的处方也具有极大的相似性，即让理论“迁就”政策。正如史蒂芬?沃尔特（Stephen Walt）所言，“学术共同体需要给予政策相关性研究更多的重视。”然而，本文认为，理论脱离政策是常态。即使假定理论可以转化为政策，但由于决策者观念先行，理论能够对政策产生的至多是“强化性”而非“矫正性”影响。 　　一、理论、政策与“影响” 　　定义理论的角度有两个。就其实质而言，理论是对经验现象的系统解释。此处的“解释”系指对个别的、特殊的事件所做的一般的、概括性的总结。从形式上看，理论是由概念、基本原理（假定）和推论（inference）所形成的逻辑结构。它是历史的，是对已有实践――现象、事件、事物――的解释。尽管如此，其最受关注的功用并不是知识的积累，而是它的政策含义。理论是实然的，然而其政策含义总是规范或应然的，因为政策是改变实践的努力，即促使所期待的和避免不期望的现象、事物和事件的产生出现。从这个意义上说，理论和政策实则为两种不同类型的知识。 　　政策的原意是组织尤其是政府为实现某种意图而强制施行的工作或办事程序。本文将政策定义为决策者对政策工具的选择。如叙利亚内战所导致的难民潮迫使英国政府做出选择，是接收更多的叙利亚难民还是加以拒绝。“影响”是另一个核心概念。它是一种软性的力量，是通过语言或行动说服他人采取特定行动的能力，其作用过程往往是隐性的，观察不到，所以难以评估。不仅如此，学者和思想库往往倾向于夸大它的作用，因为政府和决策者的赞扬、贬低或不置一词很可能只是政治托辞。李侃如（Kennetz Lieberthal）指出，“在政府圈，剽窃……是奉承的最高形式；……没有行政部门会公开承认它采纳了某个学者提出的观点。”为尽可能地避免上述偏差，本文以结果定义“影响”，即决策者接受了理论。 　　探讨理论与政策关系的难点在于对影响的评估。公共政策过程包括多个环节：提出问题、设定议程、制定政策、政策的实施以及评估等。所谓“理论影响政策”主要发生在政策的制定这个环节。在美国，对理论研究者的政策影响力评估方法有定量和定性、直接和间接之分，见表1。 　　在表1所列举的学者影响力的多种评估方法中，最常用的是担任政府官员以及媒体曝光率。在理论与政策相结合问题上，约瑟夫?奈（Joseph Nye）注意到的是总统班子里政治/国际关系学