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府际合作机制创新及其在京津冀协同发展中应用 　　[摘 要]京津冀协同发展的过程也是一个构建并完善相应的府际合作网络的过程。在这一过程中，相关主体应认真借鉴和应用改革开放以来形成的本土化的、创新型的府际合作机制。具体包括把握府际合作内涵，树立府际合作观念；构建一体化政策机制和市场机制；探索多中心治理机制和组织间网络机制；加强并发挥府际合作协议、区域合作论坛、府际联席会议等机制的作用。 　　[关键词]京津冀协同发展；府际合作机制；多中心治理；府际联席会议；组织间网络 　　中图分类号：D523.5 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2015）04-0100-07 　　新一届中央政府组建以来，京津冀协同发展上升为国家战略，协同发展的步伐明显加快。习近平强调京津冀协同发展“是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子来”[1]，并就推进京津冀协同发展提出七点要求。目前，京津冀协同发展的顶层设计已经取得阶段性成果，下一步要把工作重点从总体谋划转向推进实施。在此背景下，总结、借鉴并应用改革开放以来创新型的、本土化的府际合作机制，对于推进京津冀协同发展，构建京津冀协同发展的长效机制，具有重要的价值。 　　一、京津冀协同发展中的府际合作网络 　　府际合作是府际关系中相互协调、配合的一面。概括而言，是指为实现公共利益，政府部门和非政府部门等公共治理主体之间彼此合作，在相互依存的环境中分享权力，共同管理公共事务的过程，是中央与地方、地方与地方及公私部门共同构成的政策网络[2]。根据现代府际关系理论①，理解府际合作的内涵应把握五点。一是主体多元。府际合作的主体不仅包括相关的政府及其部门，还包括企业（国有企业、私人企业、混合所有制企业）、第三部门、公众等主体，是这些主体之间双向、多向互动的过程。二是基于需求。府际合作的基础是上述主体之间的相互需求。为了协调矛盾、理顺关系、推进发展、实现共赢，不同层级政府之间，不同地域政府之间，同一级政府的不同部门之间，政府与第三部门、企业、公民等主体之间经常需要互相协助。三是消除壁垒。府际合作要求打破“一亩三分地”的传统观念，从横向上消除行政壁垒的约束，在明确不同主体共同需求的基础上开展合作。四是平等合作。府际合作不仅要求消除横向上的行政壁垒，还要求参与合作的主体在纵向上摒弃官僚制下各自的等级和“命令―服从”关系，以相互需求为基础，以各自的职责和功能为联结点，构建“伙伴关系”，开展平等合作。五是形式多样。由主体多元、需求多样所决定，府际合作的形式也是多种多样的。这在本文总结的中国改革开放以来府际合作机制创新中即有突出的表现。 　　根据中央的要求以及京津冀三地签署的合作协议，京津冀协同发展具有多个方面的内容（见表1）。围绕这些内容，构成一个府际合作的网络。 　　理解京津冀协同发展中的府际合作网络需要把握四点。 　　（一）京津冀协同发展中的府际合作包括三个层次 　　第一个层次是企业、公众、第三部门等主体之间的互动。第二个层次是中央政府、北京市政府、天津市政府、河北省政府等政府主体与企业、公众、第三部门之间的互动与合作。第三个层次是政府主体之间的合作，即中央政府、北京市政府、天津市政府、河北省政府之间的合作。需要说明的是，这里的中央政府及三地政府都包括一系列相关政府部门和下级政府。如中央政府既包括中央高层，又包括有关部委。三地政府既包括两个直辖市政府和河北省政府，又包括三地政府的有关部门，还包括三地辖区内的有关地市政府、区县政府。 　　（二）第一层次各主体间的“问题”是京津冀府际合作的“启动器” 　　京津冀区域内的各类企业、各个第三部门，以及公众之间存在着广泛的互动。这些互动一方面推进京津冀的区域发展，另一方面又必然会产生一系列“问题”。解决这些“问题”，既需要企业、第三部门、公众之间的合作，又需要有关政府部门之间、政府部门与企业、第三部门、公众之间的合作。一旦企业、第三部门、公众之间的“问题”纳入需要多个政府主体共同解决的政策议程，府际合作之门就打开了，府际合作的程序就启动了。例如，京津冀协同发展的内容，就是为了解决区域发展中的关键“问题”，以为区域内各类企业和第三部门的发展以及公众的生产生活创造更好的条件和环境。 　　（三）第二层次各主体间的合作为京津冀府际合作奠定基础 　　在中国，政府主体与企业、第三部门、公众之间存在着密切的联系和广泛的互动与合作。企业中的国企（包括国家控股的混合所有制企业）和事业单位的“所有权人”即是政府，与政府有着“天然的”联系。各类私人企业（包括私营企业、外资企业以及这些企业控股的混合所有制企业）和改革开放以来发展起来的非公有第三部门很大程度上是政府相关政策的产物，与政府的关系非常密切。公众是政府公共服务的对