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小议程序违法判决在我国司法实践中成长 　　摘要:依照中国正统的观点,行政行为的合法性是由具体的法律、法规来界定的,法院的职能是正确适用法律、法规来审查行政行为,法律制度的完善(包括程序制度的发展)不是法院应当考虑的事。于是,对于《行政诉讼法》第54条确立的违反法定程序这一司法审查标准,自然是把目光基本停留在现有的程序条文上,完善行政程序的希望被寄托在今后的行政程序立法上。同时,法院留给人的总体感觉是职能有限、权威不足、形象暗淡,行政诉讼常常被人描述为鸡蛋碰石头、夹缝中求生存。那么,由于缺少法律条文而开始初现的法律原则在司法审查中该如何应用?法院在行政诉讼中又具有多大的能动性?法律的发展又是通过什么样的途径取得的?行政判例是本国真实的法律纠纷在法庭上的解决而形成的,是最主要的本土法律资源。下面就让我们通过个案观察违反法定程序在我国司法实践中的成长、演变轨迹。 　　关键词:行政诉讼;程序违法判决;司法实践 　　 　　虽然《行政诉讼法》确立程序合法的要求具有重大的法律启蒙意义,然而,由于违反法定程序被普遍理解为违反法律、法规明文规定的程序,而初期的法律、法规往往缺乏具体的程序规定,这一条款很少实际应用。即使法律、法规对行政程序有所规定,法官是否认真对待也是一个问题。所以,不难理解,在《行政诉讼法》实施初期,行政行为因为程序违法被撤销的案例很少听闻。 　　在权威的司法案例中,《陈迎春诉离石县公安局收容审查决定案》①第一次提到了程序问题。在判决书中法官写道:被告对原告的收容审查,在执行程序上也是违法的……被告的上述行政行为,依照《行政诉讼法》第54条第2款第3项的规定,是违反法定程序的判决书中的这个也字很有意思。一方面,它表达了法院程序违法也是违法的态度;另一方面,也传达了程序性问题比实体性问题相对较为不重要的观点。从判决书的语气上还可看出法院对程序进行审查是因为其对实体性问题的认定不自信,用程序也违法来为其认定行政行为违法增足底气。但不管如何,该案已开始关注行政行为程序违法问题,这在20世纪90年代初实体法优先、程序法研究不甚发达的背景下,已经迈出了重要一步。 　　1996年《行政处罚法》的出台,是行政程序法定化的一个里程碑。它的施行,不但提高了法院援引程序依据撤销行政行为的频率,也增强了法院以违反法定程序为理由审查行政行为的自信,其影响很快就在司法判例中显示出来。在众多案例中,《最高人民法院公报》刊登的《平山县劳动就业管理局不服税务行政处理决定案》②可能是法院立场最鲜明的一个。 　　在本案中,平山县劳动就业管理局作为一个承担部分政府职能的就业管理机构,究竟有无纳税义务,似乎从现有法律规定上看是很难得出结论的,法院之所以做出程序上违法便可撤销,无须继续对实体性争议进行审理的判决,我们固然可以推测是法院的动机是尽量避免卷入两个政府部门之间的重大实体问题争议,但法院的方法选择还是值得肯定的。它开创了审查发现行政行为程序上违法便可构成撤销的理由,不必再去寻找实体上的违法作印证,将程序的违法与实体的违法的法律结果等同。 　　前面所述的违反法定程序标准在司法实践中的应用乃至发展,都没有突破制定法的框架,法院以现有法律、法规和规章为依据还是司法审查的不二法门。 　　虽然在广东省药材公司诉中华人民共和国财政部国有资产行政管理纠纷一案③中,制定法以外的程序合法性问题异常罕见地被明确提出来过,但广东省高级法院还是与正当程序原则擦肩而过。直至1990年代末的田永案和刘燕文案,人们开始探索制定法以外的世界。 　　在《田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案》④中,法官创造性地提出了正当程序原则:按退学处理,涉及到被处理者的受教育权利,从充分保障当事人权益的原则出发,作出处理决定的单位应当将处理决定直接向被处理者本人宣布、送达,允许被处理者本人提出申辩意见。北京科技大学没有照此原则办理,实际上忽视当事人的申辩权利,这样的行政行为不具有合法性。在该案的判决中,尽管法官并没有明确提出正当程序原则的字眼,可能是法官有意识的回避,毕竟我国立法中还没有明确确立该原则。但是该判决已经触及到了正当程序原则的核心:告知和听取意见。因为事实上,在被告作出退学处理决定时,所有相关的法律、法规、规章和其他规范性文件都没有规定这一程序要求。在稍后的刘燕文诉北京大学学位委员会一案⑤中,法院又一次运用了正当程序原则,而且该原则被明确地提出来,并成为法庭内外的一个辩论主题。 　　田永案和刘燕文案激起了有关正当程序的激烈辩论,同时更激发了法官在制定法之外进行程序审查的意识和信心。 　　在2000年《兰州常德物资开发部不服兰州市人民政府收回土地使用权批复案》⑥中,法官在判决书中指出兰政地字(1997)第43号批复的内容,涉及到华欧公司和常德开发部双方的利益