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小议当代中国地方立法权限划分及完善 　　摘要:当代中国实行的是中央统一领导和一定程度分权,多级并存、多类结合的立法权限划分体制。地方行使一定的立法权,是当代中国立法权限划分中一个突出的特点和一个显著的进步。当代中国立法权限的划分及地方立法权限的扩展,有其内在的国情根据,也需要加以相应完善。该研究对一般地方立法、民族自治地方立法、经济特区地方立法的完善作出了理论分析,提出了完善化建言。 　　关键词:立法;权限划分;地方立法 　　中图分类号:D901　文献标识码:A　文章编号:1000-2529(2009)02-0050-05 　　 　　引 　　言 　　 　　立法权限,是相关立法主体行使立法权的界限。立法权限是立法体制的核心问题。立法权限的体系和制度,主要包括立法权的性质、类别、构成、各种立法权问的关系、立法权在国家权力体系中的地位等内容。 　　当今世界各国,普遍重视对立法权限的划分。很多国家通过宪法和重要法律对立法权限划分作出规定,如法国、德国、美国、俄罗斯等国的宪法都对立法权限作出了规定。由于各国的政治、经济、文化等国情因素的不同,各国对立法权限的划分也不尽相同:既有立法权由一个立法主体行使的单一立法体制,又有复合立法体制即多种立法权由多个立法主体分别行使,还有分权制衡的立法体制,等等。这些多样化发展的立法体制,都有其存在的根据。一个主权国家采取何种立法权限划分体制,主要取决于其国体、政体、历史文化传统、经济发展、民族分布等国情因素。 　　当代中国的立法体制,既不是单一的立法体制,也不是复合的立法体制和分权制衡的立法体制,是独具中国特色的立法体制。“从立法权限划分的角度看,它是中央统一领导和一定程度分权的,多级并存、多类结合的立法权限划分体制。最高国家权力机关及其常设机关统一领导,国务院行使相当大的权力,地方行使一定权力,是中国现行立法权限划分体制突出的特征。”当代中国立法权限的划分包括地方立法权限的划分,有其内在的国情根据,也需要加以相应完善。 　　 　　一、中国现行立法权限划分及其国情根据概述 　　 　　在中国现行立法权限的划分中,最重要的立法权即国家立法权――立宪权和立法律权,由全国人大及其常委会专门行使。国家立法权在立法权限划分体制中处于统一领导地位,其他中央立法权和地方立法权都不能与之抵触。在此基础上,国家的整个立法权则由中央和地方多方面的主体分别行使。 　　中国现行立法权限划分中的多级并存,包括:全国人大及其常委会制定法律,国务院及其所属部门分别制定行政法规和部门规章,较大的市以上的地方制定地方性法规和规章,这些不同效力等级和源自不同级别立法主体的立法及其所产生的规范性法的文件,并存于当代中国的立法权限划分体制之中。中国现行立法权限划分中的多类结合,是指:上述各层级的立法及其所制定的规范性法的文件,和民族自治地方所制定的自治法规,经济特区所制定的规范性法的文件,特别行政区立法机关制定的各种规范性法的文件,在类别上存在差别又各具特色。 　　上述具有浓厚中国特色的立法权限划分体制,有其内在的国情根据。其一,我国是一个统一的、多民族的、单一制的人民民主专政的社会主义国家,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,中国共产党是国家的领导核心,我们不能简单地照搬其他国家的做法,必须从我国国情出发,合理地划分相关主体的立法权限。其二,我国社会主义法在本质上是广大人民群众意志和利益的体现,要以维护最大多数人的最大利益为归依,反映在立法上就要立足全局,由最高国家权力机关全国人大及其常委会行使国家立法权,统一领导全国立法。其三,我国人口众多、幅员辽阔,各地的经济、文化和社会发展很不平衡,统一的国家立法无法解决各地千差万别的各种问题,赋予地方一定的立法权有利于解决地方的实际问题。其四,“发展中国特色社会主义,最根本的就是一切都要从社会主义初级阶段这个最大的实际出发”。处于社会主义初级阶段的我国正在致力于发展社会主义市场经济,正在建设社会主义政治文明,正在推进依法治国和全面建设小康社会,同时也面临一些消极的历史、传统因素的影响,例如,“中国是世界上中央集权的专制主义统治最长久、传统最深厚、影响最深广的国家”,这就需要在立法权限划分上坚持全国人大及其常委会统一领导的同时,赋予地方一定的立法权,实行相当程度分权的立法权限划分体制。 　　 　　二、中国地方立法权限的扩展及其国情根据 　　 　　我国现行宪法明确规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这一规定,是在总结建国以来立法活动经验教训的基础上作出的,为地方立法积极作用的发挥提供了宪法依据。 　　从建国以来的情况看,我国的地方立法长时期都没有发挥其应有的作用。直至党的十一届三中全会,地方立