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山西煤炭资源整合法律经济学分析 　　【摘要】山西“煤炭资源整合”曾引起极大争议，质疑者认为地方政府行为侵犯了私有产权。但从法律经济学的视角来看，整合行动符合国家产业政策，整个过程在法律上并无任何违法之处，却又巧妙地解决了以往整合中的阻滞、困局，避免了煤老板的漫天要价及利益群体的复杂博弈。 　　【关键词】煤炭资源；资源整合；合法性；法律经济学 　　 　　以晋商文化文明的山西大地，曾经一度被贴上“煤老板”和“矿难”等不光彩的标签，每每引来举国关注。2009年，山西省强力推行“煤炭资源整合”，夹杂着“消灭煤老板”的欢呼声抑或质疑声，山西快步迈入煤炭经济新时代。这次资源整合的背景、措施及实施进程涉及诸多经济与法律问题，备受热议，现今又更有全国推而广之的呼声。回顾已经告一段落的煤炭整合运动，本文试图探讨这一改革方向是否正确，改革是否在合法框架下展开的。 　　 　　一、山西煤炭改革之路 　　 　　改革阶段一：临汾矿权改革试点，预期“有恒产者有恒心”。2004年，山西临汾市启动矿权改革，私人采矿者被允许按储量一次性买断矿权，获得产权的民营煤老板有权利“一直挖到没有”。但此次改革并未达到“有恒产者有恒心”的良好预期，煤矿安全投入依旧不足，安全形势仍然失控。 　　改革阶段二：国企整合试点，“国进民退”趋势初显。2005年，《山西省人民政府关于推进煤炭企业资源整合有偿使用的意见(试行)》和《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》先后出台，又是临汾市率先力推以国有企业主导的行业整合，当时的整合补偿标准是20元／吨(剩余储量)，但在煤炭市场行情高涨的背景下，资源整合受到各方利益集团特别是煤老板们的抵制而无声停滞。 　　改革阶段三：全省推进强制整合，外界称为“消灭煤老板”行动。2009年以来，在山西整体经济困局和安全隐患的背景下，国家安监局长王君奉调主政山西，《山西省煤炭产业调整和振兴规划》及《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》随之强力推出。省政府指令授权山西省内七大国有煤矿集团主导重组中小煤矿(主要是民营)，被重组企业只能选择出售或参股，并被事先“指定主体、指定区域、指定方式、规定时间”。目前整合行动基本结束，山西煤炭经济实现巨大转型。 　　 　　二、质疑论点 　　 　　质疑之一：“国进民退”是市场经济的倒退。“国进民退”原态就是一个极富争议的问题，国内外主流经济学家大多持有异议。质疑者认为，本次整合行为彰显政府部门对市场秩序的不尊重，政府如果有权随意禁止私人企业进入。或者随时将业已进入的私人企业驱逐，私人投资将面临巨大的政策性风险，必将严重打击私人投资者的信心。 　　质疑之二：地方政府行为涉嫌违法，合法矿业权受到侵害。质疑者认为，整合行动构成对“私有产权”严重而广泛的侵害。山西相当一部分私营煤矿系外省投资者通过竞价、协议出让等合法程序取得采矿权，并经过各级政府审核，六证齐全(营业执照、采矿证、安全生产许可证、煤炭经营许可证、矿长资格证和矿长安全生产许可证)。质疑者援引《矿产资源法》中“允许个人采挖零星分散资源”的规定，主张小煤矿具有合法存在的法律基础。 　　浙江商界、律师界并曾上书有关中央国家机关，直言山西省相关行政行为涉嫌违法，理由包括：其一，山西2009年规定的煤矿生产规模大大超过了原国务院批准的山西省在2006年确定的规模标准，使得一大批符合2006年规模标准的煤矿面临被强制兼并的局面，山西省以省政府文件否定国务院文件及原省政府规章是错误的，同时违背了行政行为级别秩序性、行政行为效力稳定性、行政行为内容确定性要求。其二，一部分中小煤矿六证齐全，相应获得合法的财产所有权以及矿产开采用益物权。存在可以被国家强制征收征用的事实依据。山西省以行政手段强行推进兼并重组，干涉了用益物权人的合法权利，侵害了中小煤矿企业的合法权益。其三，山西省关于确定重组主体与矿区的划分规定，是山西省政府创设的一种。行政许可。违反了《中华人民共和国行政许可法》。 　　 　　三、资源整合的正当性与合法性分析 　　 　　“消灭煤老板”式的整合运动受到了大众舆论的支持。原因可能在于，当今中小煤矿的私人矿业权在起源上就不尽合理、不够公平，一部分甚至于不合法。虽然《矿产资源法》早在1986年就明确了资源有偿使用原则，但个体煤老板们大多是无偿或者以极为低廉的价格获得了矿业权，全民财富被个人攫取，并出现“煤老板”奢侈百态，“煤老板”因此成为一个贬义词并受到民众痛斥。如今，私营煤矿矿业权被有补偿地强制整编，自然博不来大众的同情。公众认为，身为全民代理人的国有部门或国企能够控制资源的开采速率，保护子孙后代的利益，并促进资源收益的分配公平。 　　 　　1、整合行动符合国家产业政策。山西省的资源整合行动契合国家的产业结构调整方向。为了